强镇扩权与权责匹配

王雪

摘 要 经近年来，“强镇扩权”改革在浙江、安徽、山东等地相继开展并取得了一定成效，其中以浙江省较为典型。本文在对浙江省“强镇扩权”改革实践进行分析的基础上，就改革中所表现出来的政府权责匹配问题进行初步探究。由于行政集权体制的存在是导致乡镇政府权责体系的不均衡的根源，以及政府间纵向分权的固有弊端导致上下级政府权力博弈与权力失范，使得改革实践中仍存在权力下放不对等、权责结构不稳定、权力下放与监管处于非均衡状态等问题，这具体表现在权责边界不明晰、权力难以真正下放以及缺乏监管与制约等方面，由此可见强镇扩权改革并未取得理想效果。结合以上对改革实践现状进行的原因分析，就改革中仍存在的权责匹配问题作出相应对策思考与研究并得出几点结论。

关键词 经济强镇 强镇扩权 权责匹配 纵向分权

中图分类号：D625 文献标识码：A

0前言

本文以浙江省“强镇扩权”改革的实践为切入点，从权责匹配的角度对改革中存在的问题进行成因分析与对策研究，以期对改革之后仍然存在的权责失衡问题的解决起到积极作用。通过对浙江省改革实践的具体分析希望对此后改革的进一步发展与深化提供些许经验：改革中要注重改革形式与手段的合法性、合理性，对改革中可能产生的问题做好防范。

1“强镇扩权”改革动因分析

1.1经济强镇政府的职能定位模糊

我国现行的小城镇政府管理体制实际上长期沿用乡政府管理体制，在职能定位上，经济强镇与传统乡政府并没有大的区别，主要包括计划生育工作、维持稳定、征税等方面。然而，随着社会经济的发展，在乡镇管理中出现了土地审批、财政税收、基础设施建设等诸多新问题，这些问题既不属于传统乡政府职能范围之内，也不属于城市的管理范畴，这就使得经济强镇的职能定位出现空缺地带。

1.2经济强城镇政府权能弱化

由于经济强镇产业繁荣，对外开放程度较高，因此也对强镇政府的经济社会管理能力与公共服务能力有更高的要求。但是在实际状况中，经济强镇政府往往处于责大权小的困境。首先，强镇政府拥有的经济社会管理权限十分有限。在浙江省，许多经济强镇经济实力强，但其政府具有的经济社会管理权限十分有限，从而阻碍其经济社会进一步发展。此外，经济强镇的财权事权也不相称。

1.3经济强镇政府责任缺失

这主要表现在镇规划具有随意性与无序性，在我国现行的行政管理体制中，由县政府行使规划审批权，而县政府在规划时习惯于将资源向县城倾斜，而乡镇规划与建设就交由镇政府自行操作。在有限的资源以及领导者的能力限制下，小城镇规划建设中常会出现随意制定、任意变更的现象，由此也造成了不良后果。在浙江省，许多经济强镇都存在重复建设、不科学建设等问题，不仅浪费了有限的资金与土地资源，也影响强镇的进一步发展。

2浙江省“强镇扩权”改革实践现状

2.1改革内容

2.1.1公共财政体制方面

具体来说，首先，按照财权事权相匹配的原则，合理划分县、镇两级的财权，理顺二者之间的财力分配关系，地方留成资金向经济强镇倾斜。其次，建立专项资金，加大税费支持力度。浙江省将于2010年起建立10亿元的专项资金，专门用于支持经济强镇基础设施、公共服务平台、技术创新、社会事业的发展。

2.1.2社会经济管理权限方面

根据“权责统一、依法下放、能放则放”的扩权原则，围绕激发发展活力、方便群众办事、源头执法治理等三大重点，向经济强镇下放部分社会管理权、综合执行权、人事管理权等，重点强化经济强镇政府公共服务职能，包括规划建设、教育文化、医疗卫生、计划生育等方面。

2.2改革成效

2.2.1重构了权责关系

一方面，“强镇扩权”改革赋予了经济强镇政府更多的行政权限。改革通过赋予经济强镇政府更多的社会经济管理权限使“责大权小”的矛盾得到一定缓解。另一方面，改革也推动了强镇政府行政职能转变。通过委托授权，条块关系得以理顺，镇政府权小责大能弱的问题得以有效缓解，因此有利于经济强镇政府更好地履行职能，行政能力及行政效率也得以提高，也有利于经济强镇政府职能定位不明晰，存在真空区域等问题的解决。

2.2.2激发了发展活力

通过进一步扩大经济强镇政府的社会经济管理权限，使得镇政府有能力提供更为良好的投资环境，从而有效地激发其经济发展活力，这里以浙江绍兴县下辖的各镇为例，改革前乡镇的工业项目审批权属于县政府，企业到县政府班里手续十分繁琐，扩权之后在镇政府即可进行项目审批。其中杨汛桥镇在改革后就有大企业总部迁回。此外，改革后经济强镇的经济增速也能反映出改革带来的发展活力。

3浙江省“强镇扩权”改革中存在的问题

3.1权责下放不对等

“强镇扩权”改革实质上是一次分权改革，分权改革中，县政府作为主要决定一方，往往倾向于将更多的责任下沉到经济强镇，而权力的下放的过程则进展緩慢，由此导致权责分离，镇政府在难以承受责任重担时可能会采取短期性、消极性的防御行为，从而不利于可持续发展的实现。这可以说是分权改革中固有的弊端。

3.2权责结构不稳定

县级政府作为权力输出方，为了维护与权力与之而来的利益，因而并不具有强烈的放权冲动，相反，为了维护这种利益，在改革过程往往出现“先放权后收回，表里不一，放小抓大”等现象，由此导致实际应当下放给经济强镇的权力没有下放，下放的权力又可能有名无实，尤其是存在争议的权力及职能范围，县镇两级政府之间的利益博弈会造成中心镇政府的权责结构不太稳定，极易发生变动。

3.3权力下放与监督处于不平衡状态

3.3.1权力下放定位不明晰

在改革实践中，许多地区权力下放并没有充分的法律依据，往往根据改革通知就进行了权力授予与下放。例如，吴江区盛泽镇就将中央编办和省委省政府批准的改革通知作为“强镇扩权”的依据。由此可见，权力合法性仍是目前改革中存在的重大问题，只有从立法上进行改革与修正才有解决问题的可能。endprint

3.3.2权力缺乏监管

行政分权不仅将行政权力下放给镇政府，同时其固有弊端也带来了“地方保护主义”的潜在风险，而基层政府潜在的利益动机也将弱化对其行政执法行为的监督。在浙江省的改革实践中，权力下放过程中集中于试点镇党委，在人事管理上，经济强镇党委书记明确为副县（市）区级，这种人事制度安排不利于县政府的职能部门对镇政府进行有效的监督，也弱化了县镇两级之间政府权力的制衡作用。另外，改革忽视了人大、司法系统其主要作用的横向监督机制的建设，人大的角色定位也很模糊，这是导致权力监督处于非均衡状态的一大原因。

4浙江省“强镇扩权”改革发展问题的成因分析

4.1行政集权体制的存在

行政集权是我国行政体制的典型特征，它在诞生之初就是利弊结合的矛盾体。在这样的体制下，上级对行政组织的大部分事务行使决定权，而下级则处于被动受控地位，只能无条件服从。从其本质来看，行政集权制度体现的就是分权与集权的关系，只有把握好二者的尺度，才有可能实现行政权力的最优配置。由此得知，乡镇作为最基层一级政府承担着繁重而琐碎的行政任务，而行政权力却非常有限，主要是落实上级作出的决策，这就造成了最为严重的权责匹配失衡的问题。

4.2纵向分权的固有弊端

“强镇扩权”改革主要采取自上而下的纵向分权模式。纵向分权是指中央与地方、上级与下级政府之间的职权划分，也是从上而下分权的一种形式。由于我国的政治体制是单一制中央集权，因此在进行纵向分权时往往采取行政授权与委托授权的形式。“强镇扩权”改革正是通过这种“自上而下”的方式将县级政府的部分权力授予或者委托给经济强镇政府，使其获得更多的社会经济管理权限，使得原本属于县级政府的行政权力包括行政执法权、行政处罚权等被授予或者委托给经济强镇政府行使。

然而在改革过程中，经济强镇政府并不一定可以有效运作权力。这与“职责同构”这一现象的存在有关。在职责同构的体制设置下，下级机构与上级机构存在着明确的对应关系，但是不同层级政府之间的职责边界却并不清晰，因此，在权力下放过程中，一般通过机构的增加与减少来实现。这种制度会导致各级政府的职权有重叠之处，没有对职权所对应的管辖内容进行合理划分。

5浙江省“强镇扩权”改革发展问题的对策研究

5.1合理扩权，应注重权责一致原则

“强镇扩权”改革的初衷是为了解决经济较为发达的强镇所具有的行政管理权限无法满足快速增长的公共服务需求这一矛盾。在上述分析中提到，浙江省很多经济强镇经济发展势头强劲，却囿于相应的财权、事权及人事管理权太小，而无法实现进一步的发展。因而在改革中适当地下放权力有助于缓解这一困境。但是，权力的转移与配置必须以权责相一致为基本原则，否则容易造成权力膨胀而带来的诸多弊端。

5.2突出重点，应做好权力对接工作

在“强镇扩权”改革的实施过程中，要认真做好县镇两级政府之间的权力纵横对接工作。其一，要做好权力的上向对接。改革从根本上来说是要调整并理顺县镇两级政府之间的权力关系，要实现这一目标就要注意两个问题，一是权力能否真正下放，二是下放的权力能否为强镇用好，即是否具有一定的社会支撑以及物力人力的支持。“强镇扩权”改革实施的难点正是在县级政府一级职能部门，而并不在经济强镇。因此，理顺县镇之间的权力关系，做好县级权力往经济强镇的下放工作是改革的重点。其二，也要做好权力的下向对接。将权力下移与外移相结合，即将部分权力交给民众与社会组织。在权力下放过程中，要注重保障基层民众的权利，引导中心镇政府处理好经济发展与社会发展的关系，更加关注于民生的改善。其三，要注重平衡发展。改革中要注意县镇之间的关系，要尽量避免县弱镇强的模式，这是因为这种模式会导致县依赖于强镇生存，这样对县本身的生存与发展不利。

5.3强化服务，应遵循权责对等原则

首先，“强镇扩权”改革要注意解决经济强镇面临的更为深层次问题，再根据此进行适当弥补。不能一味的以经济增长为导向，而只注重财政返还、审批等权力的下放，要要注重强镇的可持續发展问题，避免以牺牲环境为代价盲目发展。其次，要强化经济强镇政府的服务职能。作为最基层的政府组织，乡镇政府应该将服务作为重要因素进行考量，将社会建设管理与强化服务职能相结合，把“强镇扩权”改革作为提高经济强镇政府自我治理与自我服务能力的契机，建设服务型、责任型、法治型政府。最后，要强化责任。中心镇政府也实现自身发展的同时，也要充分发辐射带动作用，强化作为经济“带头人”带动整个县域经济发展的责任。

参考文献

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