城市管理中的“洁癖症”和权力边界

桂权宏++刘圣中

摘要：城管部门及其行政执法人员是城市管理的主导力量，在改善市容市貌、规范城市秩序、创建文明城市、促进城市健康和谐发展等方面发挥着重要作用。但随着社会经济的快速发展，城市管理工作面临的情况也越来越复杂，城管与商贩之间的矛盾也越来越突出，城市管理中的种种矛盾已经成为社会主义和谐社会建设中不得不重视的问题。造成城管与商贩诸多矛盾的原因很多，其中一部分重要原因在于执法人员为完成上级领导交代的任务而出现的城市管理的“洁癖症”以及行政执法权力边界的僭越。

关键词：城管执法；洁癖症；权力边界

有媒体报道春节过后，济宁市城市管理执法支队六大队对辖区道路车站东路、南文昌阁街开展了春联“福”字专项整治活动。消息称“济宁市城市管理执法支队六大队在尊重传统节日的同时，对辖区商户早宣传、对春联福字早清理，从正月初三起开展了对辖区春联门贴的的专项整治活动，共清理春联、门贴、福字等450余处。”但是这一举措，让在节日期间的民众难以理解，网民质疑贴春联这一延续了几千年的习俗被城管粗暴的制止，是不是城管管理得太多了？济宁市城市管理执法支队该工作人员解释称，根据往年的工作安排，一般都是在元宵节过后，对临街商户破旧的对联福字进行清理，正月初三的这次活动是六大队在自己辖区开展的，其他大队并没有效仿。

一、管理中的“洁癖症”与权力边界的僭越

该城管执法支队的行为看起来实在有些奇怪，且不近人情，那么到底是什么原因导致他们这样做呢？按照他们自己的解释，其出发点是认为春联被风等外力破坏之后残破不堪，影响到市容，所以为了保护市容整洁就提前行动，对辖区内的春联进行整治。从动机上看，该城管队伍的执法行为有其值得理解的一面，毕竟保护市容市貌的整洁是他们的天然职责。但是细细思考，我们总觉得有些不对劲。到底是什么动机让城管队员们与传统中国延续数千年的春联较上劲了呢？这种行为几乎是从未听说过的。再认真思考，则可以发现，问题出在了这种行为患上了一种类似洁癖患者的综合症。我们不妨称之为“管理的洁癖症”。

所谓“管理洁癖症”是指在城市的管理过程中，城管过于追求一种所谓的完美，如同一个有洁癖症的个人一样，对于城市中的杂乱不整齐的事物不加区分的一股脑地进行清除，达到一种绝对的整齐一致。这种行为常常是为了完成上级领导交代的任务，一刀切地追求一种表面的整洁卫生，但是实质是流于形式化的。这就使得城市管理中要求创建整齐卫生的城市环境的宗旨变得扭曲，执行和宗旨相背离。这一类管理洁癖行为并不少见，随着旅游业的发展，近几年全国很多地方着手兴建古镇以吸引游客。但是出现的问题就是一些城管部门要求古镇建设统一建筑外墙的颜色和建筑样式，用所谓的一种建筑格调来布局古镇建设。此外，诸如城区的扩展和老城区的改造，频繁出现强制统一颜色样式等的现象，这些都是城市管理中洁癖行为的具体体现。这种城市管理中的“洁癖症”使得城管在管理过程中过于简单机械的理解和执行城市管理的工作，忽视了现实条件以及习俗，导致一些奇怪的不合人情的現象屡屡发生。

而城市管理中过分追求所谓的完美，患上这种“洁癖症”，其直接的结果是在执行过程中出现了不规范行为甚至是违法行为。典型的现象就是为了实现这种完美不惜越过权力边界。在执法过程中，以一种看起来高度正确合法的理由来推行强制性的一刀切式的管理，不考虑管理对象的接受度，也不考虑这种行为是否符合相应的法律规定和法律程序。这就是对法律所规定的权限的僭越。这种权力边界的僭越直接损害了执法对象的权利，不仅是一种公权力的不当使用，更是对执法对象的不公正侵犯。在这一案例中，相关法律法规中并未明确规定禁止张贴春联，济宁市城管执法支队不按照法律规定，不考虑实际情况，简单地将辖区内的春联一并撕掉，在一定程度上就是逾越了所属职权的界限。

二、管理“洁癖症”和僭越权力边界的根源

城市管理中的“洁癖综合症”主要原因还在于行政管理的表面化，政绩化。一些地方官员为了单纯追求管理政绩，为个人的政治生涯谋取资本，特别注重管理工作的表面文章。在城市管理中，他们不去试图解决城市管理的根本性问题和重大性问题，而是治标不治本，追求一时的、表面的整齐卫生。而且这种方式是只“堵”不“疏”，只是简单粗暴地用强制措施掩盖而了之，而严重忽略了传统习俗、生活习惯等的重要性。因此产生了这种所谓的“洁癖症”。当然，这种“洁癖症”还有另一方面的原因，即是因为城市管理绩效评估体系的不合理不科学。这种“洁癖式管理”的现象尤为突出。目前很多针对“卫生城市”、“园林城市”的绩效评估体系往往只看到城市环境的短时的、表面的卫生环境状况，而忽视长时段的综合考量。这就诱导城市管理在实际的操作中简单追求表面效果，不惜耗费大量人力物力搞所谓的统一规划，追求表面的整齐统一。

那么，为了追求表面的绝对整齐、整洁和所谓的完美，管理者往往不惜越过权力边界，在法律法规没有授权的情况下随意执法。导致这种行为的主要原因就是权力边界不明晰，执法人员缺乏边界意识，缺乏尊重法律、严格执法的法治意识。“目前由于还没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规，仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法，显然不能有效的解决城管执法中存在的问题。”[1]由于缺乏法律的具体规范，一些城管执法人员在执法过程中为达执法目的，非法强行没收东西，使用暴力，乱开罚单，任意行使执法权力，这些行为在当前是屡见不鲜。权力拥有者在行使公共权力时倾向于将这种权力最大化，但是这种权力的最大化很容易侵犯到个人合法权益，进而导致管理者与公众之间的矛盾。

此外，管理者僭越权力边界还有一个原因是在行政执法过程中对程序的忽略。我们现在也经常强调要依法行政，“但实际上我们在依法行政建设中往往偏实体而轻程序，造成两者的不对称”[2]。一方面是因为相关法律制度在程序上的不完善，缺乏严格细致的规范条款，所以导致执法者在实践中没有相应程序可以遵循，因此出现忽视程序的问题。现有的法律规章制度不能与城市管理的实际需求相匹配，使得城管在执法过程中面对的一些问题得不到有效解决。有法可依是依法治国的前提，城市管理的相关法律体系的缺乏，必然导致城管执法过程中权力边界的模糊，公共权力的滥用。另一方面，当然和管理者的主观认识分不开。总体来看，目前城管队伍的法律意识还有待提高，自觉学习法律、遵循法律，用法律规范来严格要求自己的管理者还不是很多。因此这就导致在执法过程中，缺乏对相关法律法规的尊重，出现任意性执法，甚至暴力执法，变相成为人治而非法治，侵害执法对象的合法权益。endprint

城管执法人员考核制度设置不科学。当前实行的考核制度，涉及到了城管执法人员感性与理性两个方面，形成了城管“良心”与“利益”的斗争。在对城管工作业绩的评定上，主要考虑其所管理的区域的市容市貌与道路环境，如对小摊贩的清理程度等。基于要完成工作目标的各种压力，为了保障自己的工作，维护自己利益，城管不得不完成工作业绩，考察也是根据任务的完成情况或者执法结果，而不是根据执法过程中的手段和方式，这不利于人性化执法的推进，会造成良心与利益的斗争，有时城管为了顺利完成工作会选择不恰当的执法方式。不仅考核制度存在问题，城管执法程序中也有不规范的因素，例如，执法过程中自由裁量权的拿捏不准确，出现越权行为，侵犯百姓们的利益。对执法人员的监督也不到位，侵害执法相对人的利益时，执法相对人找不到申诉的途径。目前，只有《行政处罚法》对城管执法行为进行了规定，也只有这一部法律可以为执法相对人提供救济渠道。

三、如何克服“管理洁癖症”和遵守权力边界

1.培育法律精神，严格依法管理仍是首要任务。

对城市管理工作来说，首选还是要依法管理，要针对当前城市管理的实际情况制定和完善相应的法律法规，让城市管理有法可依。城市管理是一项十分复杂的工作，尤其是要直接面对城市中的弱势群体，因此更需要谨慎行使公共权力。一方面，城市管理者要熟悉掌握相关的法律法规，转变自身的执法理念，提高自身的法治观念和权力边界意识。“另一方面必须廓清城管执法中的权力边界，明确城管执法程序，这样才能保证城管在执法过程中有法可依，在法律程序范围内行使公共权力”[3]。城管人员在执法过程中要严格遵守执法程序。法律最终要落实到执行层面，如果执法人员在执法过程不遵守执法程序，执法效果就得不到保障，更容易导致权力的滥用。

加强用人管理，严肃执法机制。城市管理执法部门要高度重视执法队伍建设，提高执法队伍的整体素质，不能让南郭先生滥竽充数。首先就要严格准入机制。在城市管理执法人员的录用过程中，一定要按照国家统一标准，让考生公开公平竞争，择优录用。通过严格的准入机制，将素质不高、能力不强的人挡在门外。坚持宁缺勿滥原则，对他们实施统一的考试内容，使用统一编写的教材，参加统一的考试，不建议分批考试，在面试过程中，更要做到公开公正，通过正当的程序，将那些政治素质高、心理素质好、执法能力强、理论知识烂熟于心的人才引入城管执法系统，给城管执法系统增添新鲜血液和力量，激发执法队伍的活力。

2.管理要考虑现实条件，尊重传统文化规范。

在依法管理的前提下还要充分考虑当前管理的现实情况以及现有条件的制约，做到充分尊重现实生活中的传统习俗、生活习惯。如该案例中城管手撕“福”字，就存在不考虑传统习俗的问题，这种现象其实并不少见。城市管理的目的是为城市居民服务的，如果只是一味追求形式化表面化的管理效果，而忽略了市民的切身利益和传统习俗，这就与城市管理的初衷背道而驰。合理合适执法不仅仅是要求城管在执法过程中严格规范执法，更要时刻坚持以人为本，树立服务型理念，充分尊重执法对象的合法权益，平等交流，舍弃以往简单粗暴的执法方式。“‘管‘理并重，从源头解决城市管理问题，对于商贩生活困难问题给予理解。”[4]一味地采用没收、罚款等手段并不能真正解决问题。变了味的管理就会使得降低城市管理原有的社会效益，从而与人民大众的利益相左。总之，城市管理过程必须遵守现实条件的制约，充分考虑传统习俗的要求。

3.更加健全对行政权力的监督机制。

前文提到权力的特性决定了权力边界必须廓清，公共权力必须置于制约监督之下。城管在执法过程中要谨慎行使公共权力，严格遵守法律程序，不能随意扩大自己的权力，不能过度使用、滥用公共权力。权责是相互统一的，在行使权力的同时也应该承担相应的责任。城管在执法过程中应当对其不当的执法行为承担相应的法律责任，这样才能对权力的行使实现有效的约束。建立与执法权力相对应的责任制，谁执法，谁负责，促进执法权责统一，一旦发生侵犯执法对象权利的事件，可以根据岗位责任制实施处罚，规范城管执法人员的行为。权力边界僭越也是一种违法行为，公共管理行为违法也要追究其法律责任。建立健全城管部门内部和外部的监督体系，特别要注意提高社会公众对城管执法部门的监督力度。群众的参与才是民主监督的重要体现，根据群众的满意程度和监督意见，才能评估城管执法的合法合理程度。可以考虑在群众中建立与城管执法有关的专项评议监督制度，对城管执法部门的执法行为、方式、效果等进行经常性的评议和监督，对执法过程中存在的问题，一定要及时上报，便于制定解决对策。

城市管理工作具有突发性、动态性的特点，所以必须要采取动态化的管理方式，驱赶、罚款等方式可以暂时性的维护市容市貌，但毕竟治标不治本，不能彻底根除占道经营等问题。要解决这些问题，必须要建立起一套科学的长效管理机制，帮助城管执法人员更好的履行职能。城管执法部门要对执法对象进行摸底，弄清楚他们的生活习惯和生活状况，根据执法对象的实际，建立起以舒为主，疏堵结合的长效管理机制。努力维护好城市发展环境，规划好交通管理，在不同的時间段对不同的行业、不同的地域进行管理，遵循分类管理原则。划定哪些区域是严禁摆摊经营的，哪些区域是在可控制范围内允许小范围摆摊服务的，哪些区域可以根据市民的需求和城市交通情况适当设置摊点。

综上所述，追求城市完美是每个公民都渴望的事情，更是城市政府和管理者的重要义务。但是在追求城市美学的过程中，一定还要考虑法律的边界，尊重现实条件的约束，更要在地方传统文化的规范下有序合理地开展工作。任何极端的、简单粗暴的管理怪癖行为都是不受欢迎的，甚至是要承担法律责任的。

参考文献

[1]胡静.论和谐社会城管执法的人性化[J]，政法论坛，2007，03.

[2]章剑生.政府信息获取权及其限制——《政府信息公开条例》第13条评析[J]， 比较法研究，2017，（02）.

[3]钱容德.依法治国的着力点：明晰权力边界[J]，科学社会主义，2015年第6期.

[4]曾宪平.人性化管理在城市执法中的困境与出路[J]，依法行政，2010（1）（总第67期）.endprint