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人们如何评价司法?
——法治评估中司法指标的分析

2017-09-14朱景文

中国应用法学 2017年1期
关键词:执业审判法院

朱景文

一、法治评估中的司法指标体系

2015年由中国人民大学法治评估中心所发布的《中国法治评估报告2015》〔1〕参见朱景文主编《中国法律发展报告2015——中国法治评估体系》,中国人民大学出版社2016年版。本文是在该研究报告的基础上写成,本文的所有数据均来自该报告。报告中涉及司法指标的部分分别由下列作者撰写:中国人民大学冯玉军教授(司法规范);中国社科院法学所冉井富副研究员(司法适用、司法监督、司法人员保障);中国人民大学彭小龙副教授(司法经费保障),中央党校政法部王立峰教授(司法权控制),中国人民大学叶传星教授(人权的司法保障)和中国政法大学刘坤轮副教授(司法公信力,法治信仰,司法合法性认同)。中,司法评估占有重要地位。在该评估中,法治评估是全方位的,包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系和法治效果体系六个一级指标,司法评估分别包含在法律规范体系的司法工作有法可依,法治实施体系的司法适用,法治监督体系中的司法监督,法治保障体系中的司法人员保障、司法经费保障,法治效果体系中对司法权的控制、对司法腐败的评价、人权指标中公正审判权、免于歧视、法治观念指标中司法公信力、法治信仰等一系列指标当中。

按照法治评估的总体思路,我们可以将司法评估分为司法规范、司法适用、司法监督、司法保障和司法效果五个一级指标,其中司法规范指标是司法适用的法律基础,衡量司法工作有法可依的程度;司法适用是司法最主要的工作指标,考察司法权是否依法独立运行,司法是否公正、有效率、公开、便利;司法监督是保障司法适用必不可少的机制,通过司法监督保证司法权的合法运转;司法保障体现了对司法适用的人员和经费保障状况,为司法的长期有效运转提供必要的物质基础;而司法效果指标是评价司法运行的主要标准,考察司法权是否在法律的范围内运行,司法的人权保障是否得力、有效,司法公信力是否建立。上述司法指标体系的构成体现了治理体系、治理能力和治理效果的统一。第一个指标即司法规范指标是司法的规范基础,第二、三、四个指标即司法适用、司法监督和司法保障是对司法能力和工作状态的评价,而最后一个指标即司法效果则是对司法运作的效果评价,它们分别反映司法在我国法治体系和法治效果体系中的地位和作用。

司法规范是第一个一级指标,它是法律规范体系的重要组成部分,主要是通过法官、检察官和律师等从专业的视角评判司法工作有法可依的程度。

司法适用是第二个一级指标,它与行政执法、社会治理一起都是法治实施体系的重要组成部分。司法适用的主体是司法机关,包括公安机关、检察机关和法院。如果把主体限制在法院,司法适用指的就是法院的审判活动。审判是司法机关的基本职能,它包括依法独立行使司法权、司法公正性、司法公开性、司法效率、便利性5个二级指标。依法独立行使职权主要考察审判受到非法干预的程度和舆论对审判的影响程度2个三级指标;司法公正主要考察法官在刑事案件中尊重和保障律师权利的程度,民事审判中立程度,行政审判独立于被告行政机关的程度,法官与律师违规交往的程度4项三级指标;司法公开主要考察审判公开的程度;司法效率主要考察民事审判、民事执行和刑事审判的效率3项三级指标;司法便利主要考察立案、律师费、诉讼费、法院距离和法言法语对公众接近法院难易程度的影响。

司法监督是第三个一级指标,它与立法监督、执法监督一起是法治监督体系的重要组成部分。司法监督包括2个二级指标,一个是对司法解释的监督的5项三级指标来考察,包括(1)审判监督,即对审判活动所进行的监督。对审判监督,主要通过检察监督即检察机关对审判的监督;(2)审级监督即上级法院通过审判监督程序对下级法院的监督;(3)内部监督即法院通过法院纪律对审判人员的监督;(4)人大监督即人民代表大会及其常委会通过审议法院工作报告等形式对审判的监督;(5)舆论监督即新闻媒体对审判的监督。

司法保障是第四个一级指标,是法治保障指标的重要组成部分。从广义上说,司法保障包括公安、检察和法院的保障。这里所说的司法保障主要指法院的司法保障,它包括法院的人员保障和经费保障2个二级指标。法院人员保障,包括(1)法官数量保障;(2)法官的审判水平;(3)法官职业道德素质3个三级指标。法院经费保障包括(1)基础设施;(2)基本装备;(3)活动经费;(4)工资福利4个三级指标。

司法效果是第五个一级指标,是法治效果体系的重要组成部分,它包括3个二级指标,即控权指标、人权指标、法治观念指标。控权指标主要考察司法权是否在法律范围内运行,滥用权力的现象是否得到有效控制,司法腐败是否得到遏制,审判不公是否被问责;人权指标主要考察审判过程中是否贯彻法律面前人人平等的原则,刑事被告、囚犯的权利是否得到有效保障,错案是否得到国家赔偿;法治观念指标主要考察法官法治信仰程度、人们对法院的评价、法院公信力。

二、司法评估的方法

法治评估包括司法评估可以通过多种方法。本次评估所采取的主要方法是通过调查问卷的方式,了解被访者对法治包括司法的评价,即对它们的主观感受。这种方法虽然是主观的,因人而异,但是当某种感受占到相当大的百分比时,则很能说明问题。习近平总书记在谈到对改革开放的评价时曾多次说过,要看人民群众的获得感。“获得感”是一个富有生活气息的语言,是广大群众对改革发展成果的一种切身感受,带有沉甸甸的民意分量,从中我们可以读取出群众对党和政府工作的满意程度,是检验党和政府工作“含金量”高低的一把重要“标尺”。对法治的评价、司法的评价也是如此,如果人们的获得感差,主观感受不好,官方发布的统计数字再好也不作数。

理想的方法,应该是把人们的主观感受指标和客观数据结合起来。但是由于以下几个原因,当代的法治评估大量使用主观评价指标:第一,许多数据不易搜集,比如如何判断司法公正,司法公信力,很难找到令人信服的数据。第二,即使有客观数据,但某些客观数据可能有多种含义,对它们的解释可能差别很大,某些指标数量的增加或减少究竟应该做出什么评价往往是很有争议的。比如说诉讼量经常作为衡量司法的一项重要指标,但是究竟是诉讼量多好还是诉讼量少好,则完全是随着社会发展状况而定的。无讼和诉讼爆炸是两个极端,很难判断哪个得分更高。信访也是如此,信访量大说明人们对政府的信任,说明政府与群众之间沟通的顺畅,但另一方面也说明“信访不信法”,正常的解纷渠道受阻,因此单纯凭信访量一个指标判断究竟是向好还是不好的方向发展是成问题的。第三,许多官方提供的数据由于与自身的利益相关,难免出现造假,从而使数据不可靠。从现在国际上出现的许多法治评估而言,大量的使用主观评价指标而不使用各国提供的客观数据,而只是把官方提供的数据作为验证主观指标可信度的参考。

本次法治评估涉及司法部分的问题尽量避开了抽象的理论,都是人们日常生活能通过不同视角感受到的。本次评估所提出的问题如下:

表1 法治评估中有关司法的问题

三、司法各项指标的评估

本次法治评估分值按照5个档次,即好,较好,中间,较差,差,分别赋值为90,80,70,60,50。从评估的结果看,除了1个指标得分在59.9,处于差的水平,其他所有的一级、二级、三级指标都集中在中间和较差的水平,得分在60-80的区间。最高分为78.3,最低分为59.9。司法评估指标总体得分为71.7。

本次司法评估在一级指标层次,司法规范指标得分74.5,司法适用指标得分69.7,司法监督指标得分71.4,司法保障指标得分72.7,司法效果指标得分70.3,其中最高分为司法规范指标,接近75分的中上水平,最低分为司法适用指标,处于较差的水平的占20%。虽然,司法评估从总体上超过中间水平,但是最核心的司法适用指标处于较差水平,司法效果指标也刚刚达到70分,只是靠司法规范、司法保障和司法监督3项指标使得司法指标在总体上达到70分以上。

在二级和三级指标层次,司法规范指标得分74.5,处于中间水平,表明在一些领域存在法律空白;司法适用指标中依法独立、司法公开和司法便利指标在70分以上,而司法公正、司法效率指标在70分以下,处于较差水平的占40%。依法独立指标中非法干预审判得分69.7,舆论影响审判得分71.5,处于较差水平的占50%;司法公正指标中处于中间水平的占50%,包括尊重和保障律师刑事辩护的权利(得分73.6),民事审判中立(得分70.1),处于较差水平的占50%,包括行政案件审判独立于被告机关(得分67.6),律师和法官违规交往(得分65.6);司法公开指标(得分70.6);司法效率指标中有2/3的指标处于较差的水平,民事审判效率得分68.5,民事执行效率得分62,只有刑事审判效率得分73.3,达到中等水平。司法便利指标虽然在二级指标层次达到中等水平,但在三级指标层次只有2项指标即法院距离(得分75.4)和法言法语(得分71.3)达到中等水平,3项指标即立案难(得分66.4),律师费(得分68.9),诉讼费(得分68.4)处于较差水平,占60%。

在司法监督指标中,对司法解释的监督得分70.7,而审判监督虽然得分在72.1,但达到中等水平的只有检察监督(得分74.4),审级监督(得分73.4)和舆论监督(得分74.8),处于较差水平包括两项,即内部监督(得分69.4)和人大监督(得分68.4),占40%。

司法保障指标得分较高,其中人员保障得分71.2,经费保障得分74.2。人员保障中法官专业水平得分76.2,职业道德得分71.4,处于中等水平,尤其是专业水平处于中间偏上水平;而法官数量得分66.1,处在较差水平,占1/3。经费保障水平中法院基础设施得分77.2,基本装备得分76.7,活动经费得分74.1,都超过或接近中上水平;只有工资福利指标得分68.8,处于较差水平,占25%。

司法效果指标中,控权指标得分70.8,人权指标得分69.2,法治观念指标得分71.3,人权指标得分处于较差的水平,占全部司法效果指标的33.3%。控权指标中法院权力法定得分78.3,依法用权得分74.2,法官廉洁得分70.8,都超过或接近中上水平,尤其是法院权力法定指标是全部司法指标中得分最高的;而审判不公的问责得分59.9,处于差的水平,是全部司法指标中得分唯一一个在60分以下的指标。人权指标中囚犯权利的保障(得分70.5)和错案的国家赔偿(得分73.5),处在中间水平,但是平等权得分只有63.5,表现较差。法治观念指标中法官法治信仰得分75.5,处于中上水平,而法院公信力、法院错判对法院公信力的影响测评的得分未达到中间水平。

表2 司法评估中各项指标的得分

一级指标 分值 二级指标 分值 三级指标 分值法官数量 66.1法官专业水平 76.2法官职业道德 71.4法官人员保障 71.2司法保障指标 72.7法院经费保障 74.2法院基础设施 77.2法院基本装备 76.7法院活动经费 74.1法院工资福利 68.8控权指标 70.8法院权力法定 78.3法院依法用权 74.2法官廉洁 70.8问责 59.9司法效果指标 70.3平等权 63.5囚犯权利 70.5错案国家赔偿 73.5人权指标 69.2法治观念 71.3法官法治信仰 75.5法院错判 69.2法院公信力 69.3

三、司法评估的总体分析

本次评估三级指标一共39个,得分处于中间水平(70分以上)的23个,占59.0%,主要集中在司法规范、司法监督、司法保障领域,其中司法规范只有1个指标,对其的评价处于中间水平;司法监督领域共有6个指标,70分以上的有4个,占66.6%;司法保障领域共有7项指标,70分以上的有5个,占71.4%,其中对法官专业水平、法院基础设施、基本装备的评价都高达75分以上,是所有指标中评价最高的。

处于较差水平(70分以下)的共16个,占41.0%,主要集中在司法适用和司法效果两个领域,其中司法适用指标中8个指标在70分以下,占全部司法适用15个指标53.3%;司法效果指标中4个在70分以下,占全部司法效果10个指标的40%。

图1 司法三级指标得分排序

如果我们按照四级划分方法,按照5分一个等级划分,即75分以上为中上,70以上75以下为中下,70分以下65分以上为较差上,65分以下以上为较差下,我们发现:

属于中上等的指标有6个,即法院权力法定,法院基础设施,基本装备,法官专业水平,法官法治信仰,法院距离,占全部指标的15.4%;

属于中下的指标有7个,即舆论监督,司法有法可依,检察监督,依法用权,法院活动经费,刑辩律师权利,国家赔偿,审级监督,刑事审判效率,舆论影响审判,法官职业道德,不懂法言法语,法官廉洁,对司法解释监督,审判公开,囚犯权利,民事审判中立,占全部指标的43.59%。

属于较差上范围的指标13个,包括非法干预审判,内部监督,法院公信力,法院错判,请不起律师,法院工资福利,民事审判效率,人大监督,诉讼费高,行政审判中立,立案难,法官数量,律师与法官违规交往,占全部指标的33.3%。

属于较差下范围的指标3个,包括审判不公问责,民事执行效率,平等权的司法保护,占全部指标的7.7%。

表3 司法指标得分等级划分

四、问题指标:问责、执行、平等

司法评估所有指标评价最低的是问责、民事执行效率和平等权3项,都低于65分,有的甚至不到60分,处于司法评价指标中的最低水平,应该引起高度重视。

审判不公问责指标得分59.9,是司法评估中所有指标中得分最低的,也是当前我国司法改革要着力解决的问题,即落实司法责任制。党的十八届三中全会明确提出了“让审理者裁判,由裁判者负责”的司法责任制。当前部分案件的审理,由于权责不明,审理者无权裁判,而裁判者对于所裁决的案件又不负责任,因此很难问责。这是人们对审理不公而不问责表示不满的根本原因。

民事执行效率得分62,是改革开放以来执行难,尤其是民事案件执行难的深刻反映。从统计数字来看,我国民事案件执行率一直很低,长期以来每年申请执行的案件占全部审结的民事案件的30%到40%,强制执行的案件占所有申请执行案件的15%到25%。〔2〕朱景文主编:《中国法律发展报告2011》,中国人民大学出版社2012年版,第27-28页。这种状况是造成人们对民事执行效率评价较差的根本原因。

平等权得分63.5,也处于很低的水平。法律面前人人平等是法治的一条基本原则,对司法来讲,有钱有势的人和普通老百姓犯同样的法时是否受到同等的对待,是衡量司法是否公正的重要标准,也是一般公众衡量司法是否遵循法治的最有质感的试金石。平等权评价低,说明我国司法的现状并没有根本解决平等适用的问题。

五、交叉分析:公众、专家和执业者对司法评价的差异

本次调查分为公众卷、专家卷和执业者卷。〔3〕详见朱景文主编《中国法律发展报告2015》,人民大学出版社2016年版,第283-325页。

公众问卷以公众为问卷对象,依托于中国人民大学数据与调查研究中心的电话网络,采取抽样问卷形式,共回收3983份,分布28个省、直辖市、自治区,内地省一级的覆盖率达87.5%。公众卷的受访者无论居住的省份、性别、年龄、户籍、被访问的地点在全国均有广泛的分布,受教育程度以小学、初中和高中教育为主,家庭经济状况以平均水平和低于平均水平为主。

专家问卷以法学专家为对象,选取中国法学会若干专业研究会、学会的理事为对象,包括法理学、法律史、宪法、行政法、刑法、刑事诉讼法、民法、商法、财税法、经济法、环境法、法学教育、比较法、立法学、国际经济法等研究会的理事。专家问卷发放248份,未完成17份,已完成231份。专家问卷的回答多数来自男性,30-59岁年龄段,具有高级职称、高学历、绝大多数来自高等院校,其中宪法行政法和理论法学领域的专家较多,被问卷的专家所熟悉的地区东南沿海多于中部,中部多于西部,城市多于农村。

执业者问卷以法官、检察官、律师、警察、人大机关工作人员、行政机关工作人员为问卷对象。收回问卷共251份,其中完成211份,占84.1%。执业者问卷的执业者主要来自律师、法官、检察官,政治面目中共党员占大多数,最近一年他们主要工作在县级以上的城市,特别是副省级以上的大城市,年龄主要集中在18-49岁年龄段,男性为多,具有大学本科以上的高学历。

就对司法评价而言,我们选择各项指标中3个问卷均包含的问题做比较。公众卷、专家卷和执业者卷之间,专家卷和执业者卷有着较高的一致性,这和他们的受教育背景和职业特点有着紧密关系。不妨把他们看作一个整体来分析,计算两卷的得分平均值,而公众卷与其他两卷之间既有相同之点,也有不同之处。

(一)对司法适用的评价

表4 公众卷、执业者卷、专家卷对司法适用的评价

1.对依法独立行使职权的评价

在该项指标中,对于审判是否受到非法干预的评价,公众卷与执业者卷、专家卷有明显差距,公众卷得分72.3,执业者卷得分68.4,专家卷得分68.5,执业者卷与专家卷基本一致,而公众卷与二者得分的差距将近4分,公众卷处于中间水平,而执业者卷、专家卷处于较差水平。而舆论对审判的影响,三卷基本处于同一水平。

2.对审判公开评价

对审判公开的评价,公众卷与执业者卷、专家卷有明显差别,执业者卷和专家卷的评价较为一致,达到73.6分左右,而公众卷只有64.4,评价较差。二者相差将近10分。这种差距令人深思。近年来法院系统一直在推行审判公开,但为什么公众评价不高?这恐怕与受益者主要是专家和执业者,而对公众而言没有多少获得感有关。

3.对民事审判效率评价

对民事审判效率,公众卷与专家卷、执业者卷也表现出较大差距,公众卷评价较差,得分只有64.0,而执业者卷和专家卷评价一致,得分几乎达到中间偏上的水平,相差几乎7分。公众评价对来自新闻媒体报道和作为当事人的感受,而专家和执业者的评价则来自职业判断,如何使二者接近是司法改革中应考虑的问题。

4.对民事执行效率的评价

民事执行效率,三卷的评价较为一致,都在较差的水平,但是执业者卷和专家卷评价更低,几乎到了很差的水平。

5.对立案难的评价

对立案难的评价,三卷基本上处于同一水平,即较差,但公众卷评价更低,得分只有63.7,而执业者卷和专家卷接近中间水平。这也说明立案难在专家和执业者中与在公众中反映是不同的,对公众来说仍然是一个比较大的问题。

6.对诉讼费高的评价

对诉讼费高的评价,仍然显示出公众卷与执业者卷、专家卷明显的差别,公众卷评分较差,得分只有64.7,而执业者卷和专家卷得分则在70分左右,处于中间水平。这体现出当事人与代理人、观察者对诉讼费评价的差别。

7.司法适用指标的综合评价

通过对司法适用指标各个三级指标的分析,可以看出在三卷之间存在两种情况,第一种情况,三卷评价大体一致,包括舆论对审判影响(得分差距0.55),民事执行效率(得分差距3.05)、非法干预(得分差距3.85)三项,占42.8%;第二种情况,三卷评价有较大差异,尤其是公众卷与执业者卷、专家卷之间,包括审判公开(得分差距9.2),民事审判效率(得分差距6.8),立案难(得分差距4.05),诉讼费高(得分差距5.5),占57.2%。其中有着显著差距的是审判公开,公众评价和执业者、专家评价之间差距高达9.2;其次是民事审判效率,差距为6.8。这些差距多数是公众评价较低,而执业者、专家的评价较高。而非法干预审判则相反,公众评价较高,而执业者和专家评价较低,这可能和对审判非法干预的了解程度有关。

(二)对司法监督的评价

表5 公众卷、执业者卷、专家卷对司法监督的评价

在对司法监督中,三卷都包含的有检察监督、内部监督和审计监督3项,公众卷与执业者卷、专家卷的评分比较接近,都在3.3分以下,对审级监督的评分差距只有0.25。表现出对司法监督评价方面的基本一致性。内部监督虽然公众卷得分71.6,属于中间水平,执业者卷和专家卷得分68.3,属于较差水平,但它们之间的差距不大,也只有3.3。因此,从总体上说,三卷对司法监督的评价基本一致。

(三)对司法保障的评价

表6 公众卷、执业者卷、专家卷对司法保障的评价

在司法保障指标中,法官的专业水平和职业道德水平的评价是三卷共有的,三卷的评价也表现出较高的一致性,其中法官专业水平评价只相差0.4分。职业道德的评价也只相差2分。

(4)对司法效果的评价

表7 公众卷、执业者卷、专家卷对司法效果的评价

在司法效果评价中,三卷都包括的问题是法官的廉洁、对司法不公问责、犯罪嫌疑人的受到平等审判权、囚犯的合法权利、错案的国家赔偿,其中三卷的评价有较大差别的是问责和廉洁,问责公众卷得分65.6,处于较差的水平,而执业者卷和专家卷得分都不满60分,在所有指标中是评价最低的,与公众卷得分的差距8.5。廉洁指标公众卷得分74.6,几乎达到中间偏上的水平,而执业者卷和专家卷的得分都不到70分,差距5.35,处于较差的水平。对其他指标,三卷的得分基本一致,其中平等权的得分普遍低,囚犯权利和国家赔偿的得分,三卷的差距也不大。

综合上述分析,在三卷共有的17个问题中,差距较大的(4分以上)共有6个,占全部问题的35.3%。这些问题主要集中在司法适用指标和司法效果指标中,包括司法适用指标中的审判公开、民事审判效率、立案难、诉讼费高;司法效果指标中的法官廉洁和问责,其中尤以审判公开和问责公众卷与执业者卷、专家卷差距最大,分别达到了9.2和8.5。审判公开是法院系统近年来司法改革的重点,但在公众和执业者、专家中的感受是不一样的,执业者与专家在工作和研究中有更多的感受,而公众感受不多。对于司法机关来讲,司法公开应该更加面向公众,使公众在司法公开中有更多的获得感。问责指标普遍评价不高,但是公众与执业者、专家之间仍然有很大的差距,特别是执业者和专家对司法问责的评价都处于差的水平,是整个司法评价指标中最差的,这可能与他们接触到的司法问责的实际状况有着密切的联系,应引起高度关注。

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