综合行政执法体制改革探索

姜奇林

摘要：在社会经济发展中，随着行政管理体制改革的不断深入，综合行政执法成为重要改革内容，更是法治与责任政府建立的重要载体之一。近些年，随着社会经济的快速发展，环境问题日益突出，环境监察工作备受关注，各地都在积极探索综合行政执法体制改革。基于此，主要分析了综合行政执法体制改革相关知识，希望对行业研究有参考价值。

关键词：综合行政执法；体制；改革

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.066

1引言

深入推进行政执法体制改革，推行综合执法，这是我党在十八届三中与四中全会上部署的一项重要改革任务。要想顺利推进此项改革，构建权责统一、权威高效的行政执法体制，首先深入分析问题，抓住现行行政执法体制中出现的问题，以此，结合降低层次、整合队伍资源、提高工作效率、降低市县两级政府环境监察执法队伍种类的改革方向，突出重点，制定针对性的分类措施，明确改革途径，解决体制改革难关，增强改革效率。

2综合行政执法体制改革中存在的问题

2.1分散的机构设置，多头与重复执法问题普遍存在

一部门一套执法体系，一套执法体系配一执法机构，是长期以来运行的模式。但在实际工作中，有的部门内部机构设置比较多，执法任务由事业单位承担，使得相同对象、事项普遍存在重复检查与交叉处罚等问题，这在环境监察体系中也是比较常见的。对于城市管理工作而言，在不同领域中，部门多、执法多、居民被扰等问题比较突出。

2.2权力与责任划分不清楚，多层执法

由于权责不明，针对相同环境执法现象，有些市区县不同层级设立了不同的执法队伍，有利大家抢，无利没人管、责任大请绕道等问题日益严重。在工程建设与商业金融等领域，检查项目频繁、处罚大，市场主体反映强烈；但在安全生产及农村环境监管等方面，相互推脱责任，监管没有效率，安全隐患比较大。

2.3缺乏完善的机制，管理与执法存在“两张皮”

在日常工作中，不同机构行使不同的权力负责行政审批、日常监管与处罚，

沟通衔接机制不够完善。深入推进综合行政执法体改，有效整合执法职能，在一些执法事项中，相关管理部门提供的技术支持非常重要。但有些管理部门认为，执法监管职责已明确列出，那么此项工作就不关自己的问题，能推则推。在日常监管中，一些行政主管部门发现了违法行為，但却不会及时向综合执法机构反馈，执法比较被动。综合执法机构不能及时向主管部门反馈行政处罚信息，不能及时进行改进审批与日常监管工作。

2.4基层对伍建设不去，呈“倒金字塔”现象

在社会管理中，乡镇街道扮演着重要的角色，但很多市与区县部门共同承担相应的行政处罚职能，镇街不享有此项权利，能看见、不能管、但有问题就会被责任。很多镇街并未专门设置相应的执法机构与人员，执法力量明显与任务间不协调。有些区县部门赋予镇街行政处罚的权力，但并没有带走相应的经费与装备。

2.5执法管理缺乏规范性，队伍水平不高

环境监察工作中，对人员培训、考核、监管及问责等工作力度较弱，执法人员专业能力差、法律服务意识淡薄、综合执法能力不强，这与实际工作要求不相符。临时聘用人数多，使得管理难度更大。比如，在城管环境监察中，临聘与在职员工结构比为3∶1，人员来源复杂，稳定性差，基本素质得不到保障。

3综合行政执法体制改革的几点体会

3.1解放思想

在体制改革中，人是关键要素，领导干部的思想理念直接影响到改革的成效。目前，在很多地方环境监察综合行政执法体制改革中，党员干部思想不够解放，业务能力差，缺乏法治理念，综合行政执法体制改革认识不到位。在调研走访中，有些部门领导干部没有正确认识综合行政执法体制改革，片面的认为权力是由法律部门赋予的，简单拒绝其进入综合执法体系。以此要求要在明确掌握权力事项的同时，深入了解本部门权力行使中出现的问题，用事实进行说服。

3.2做好统筹谋划

综合行政执法体改属于一项系统化工程，离不开各项政策的支持。比如，在某地综合行政执法体改方案起草中，县级公务用车制度改革同时进行，综合行政执法体改涉及的部门主要包含行政机关、参公及事业等单位，人员构成复杂，公务用车改革情况也就有所差异。县级与公务用车改革领导小组通过多次协调沟通，针对综合行政执法，制定了相关车辆使用预案，确保在改革其它政策时，不会对综合行政执法体改成效造成影响。

3.3做好部门联动

在环境监察综合执法行政体改中，各部门的积极联动非常重要，在“一盘棋”理念下，坚持统一步调，针对机构编制部门来讲，调研走访阶段，在前期审定权责清单中，审改部门的作用非常重要，实施改革后，审改部门还要依照清单及时调整相关规定，以便尽快完成权责清单的调整。对于机构编制与综合执法、职能部门来讲，要明确审批、监管及执法等关系间的衔接机制，加强事前与事中监管，对权力结构、职能及流程等进行改造。某些地区在改革实施之际就意识到了这方面问题，针对综合行政执法体改，制定了相关配合工作机制意见，加强综合执法联席、案件移送、信息共享、联动及司法互动等各项机制。

3.4对执法方式进行完善

在行政执法中，加大信息化建设力度，依赖现代化信息技术，与一体化视频技术相结合，积极探索有效的新型执法模式 ，提高执法效率。在政府相关管理部门与综合行政执法机构间，促进信息与业务间发展更加协调。另外，为了满足城管工作需求，实现网络化执法管理目标，构建以市、区县、镇街及社区管理等为一体的核心网络，实施常态、精细与制度相结合的管理，扩大城管执法覆盖范围。

3.5加强建设监督约束机制

监督约束机制是否有效，是队伍建设的必要途径。建立监督约束机制，将执法岗位责任与平议考核等机制落实到位，针对错案责任与违规执法建立相应的追究机制，以防工作中出现各种漏洞，有效预防权力失控、决策失误及行为失范，增强监管机制的有效性。为执法服务对象定期组织座谈会、系统行风监督员座谈会等，及时了解并掌握执法队伍建设情况，严肃追究行政执法队伍建设中出现的各类违法违纪行为。

3.6加强建设行政执法队伍

当前，行政执法队伍塑造中，存在的普遍问题就是人员结构不合理、素质有待提高。相关部门必须要重视激发内部员工潜能，在整合职能的基础上归并队伍，贯彻落实“编随事走、人随编走”工作理念，合理调整影响居民切身利益的城市管理、国土、规划、旅游、交通、农业及市场监管等相关执法力量，制定有效措施引导执法工作顺利开展。重点提高执法人员综合素养，增强其服务意识。要求执法人员必须持证上岗，对资格与证件加强管理，从而有效提升执法人员队伍综合素养与执法能力。为了满足行政执法工作需求，构建与之相适应的人事培训干部体制，提高执法人员专业能力，为执法队伍增添活力。

4综合行政执法体制改革应注意的问题

4.1确保执法的合法性

对于综合行政执法而言，法律法规授权是前提，没有授权的法律是行不通的，在基层综合行政执法工作中，执法的合法性是首要问题。当前，在相关法律法规中，明确规定政府主管部门扮演着部分执法主体角色，在行使执法权时，任何部门都不能越权。一般街道不是一级政府，法律也没有明确规定它的执法权；乡镇归属于一级政府，但在各类法规中其执法权也没有做出明确规定。当前，在行政处罚权综合性问题解决过程中，有两种方式，一种是根据相关规定，中央或省、自治区及直辖市政府决定行政机关享有行政处罚权；另外，通过地方立法，乡镇被授权行使集中处罚权。

4.2综合执法范围把握要合理

在综合行政执法中，范围领域广，也并非适合所有领域，体改方向坚持简便与高效，针对基层问题多、专业要求不高、检测技术水平低等相关行政执法事项，采用集中行政处罚权进行处理。但对于环保、药品及农产品等专业检测技术等要求较高的，不能完全与主管部门脱离，以免影响执法质量。所以，行政执法权并非越集中越好，要适度调整，深入实施综合執法体改过程中，对一些专业执法权进行保留。

4.3综合行政执法与主管部门间关系处理要合理

行政主管部门在综合行政执法部门后，集中行使执法权，在行政管理中，其也是法律主体，综合执法部门具备相应的监督检查权。如果两者边界不明，行政主管部门就会将相应的管理人员涌向执法终端，以罚代管或职责模糊造成的多头执法、互相推脱及选择性执法等违法行为不断出现。因此，双方职责必须要界定清楚，尤其是针对综合行政执法，对事前审批及事中、事后监管加大执行力度，列为重要工作内容。

4.4市、区县级街镇三级执法职权划分要清楚

在相关法律规定中，明确规定了省、市及县三级行政执法机构职权，市级设定一级执法机构，但在城市执法中，由于城市规模大，社会矛盾多，工作任务中，加大了规定的落实难度。同时，不同执法机构的保留，如果没有明确执法职权，事权划分模糊，极有可以造成政出多门、重复执法等现象。所以，在城市管理中，如果城市规模发，权力统一、市区街三级衔接合理的接的综合管理与执法体制，这是其综合执法体改的重点，层级不同，其执法分工与事权边界要划分清楚，从而积极推进各尽其职、各负其责目标的实现。

5结束语

综上所述，随着社会经济的快速发展，环境问题日益突出，环境监察综合行政执法体制改革备受关注。在实际执法中，还存在一些问题，必须要正确认识并采取有效应对措施，以此顺应时代潮流，吸引社会各界群体共同参与体制改革，深入推进综合行政执法体制改革。

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