基于地方政府债券的政府债务管理探析

王燕

【摘 要】2014年10月，国务院颁布关于加强地方政府性债务管理的意见，也就是对地方政府举借债务非常重要的43号文，这是我国对地方政府债务加强管理的制度规范之首。其背景产生于我国地方政府以融资平台公司大举借债，使得国家对于政府债务的规模难以掌握。这对于处于关键发展时期的我国而言，是较为严峻的风险事件，需要各级政府引起足够重视，加强对政府债务的管理，以保证国家治理的安全，促进国家的持续稳健发展。本文首先从地方政府债券角度概述了国家对地方政府债务的管理要求，进而陈述了地方政府债务管理在债券发行方面存在的主要问题，最后提出了加强地方政府债务管理的主要政策建议。

【关键词】地方政府债券；政府债务；管理

2014年10月，国务院发布43号文，规范了地方政府债务管理的主要要求。自2015年开始，地方政府债务严格限定于发行地方债券渠道，其他渠道被完全禁止，这为地方政府举借债务无疑是一个紧箍咒，对于庞大的地方政府资金需求，只能通过发行债券和政府与社会资本融合的PPP方式解决。2015年地方政府债务管理改革正式拉开序幕至2017年5月，地方政府累计发行地方政府债券共计11.23万亿元，其在化解地方政府债务风险、防范区域性金融风险等方面取得了明显成效。但地方政府仍然存在一些钻政策空子的问题，需要国家进一步加强制度规范，以不断规范与完善地方政府债务管理，实现国家稳健持续发展。

一、国家对地方政府债券债务管理的主要规定

1.赋予地方政府依法适度举债权限

国务院在43号文中规定，省级政府可以适度举借债务，但须经过国务院批准，省级政府所属的市县级政府的债务举借则需由省级政府代为举借。各级政府的债务需要与企业债务划清界限，政府的债只能通过政府及其部门进行，与企业完全隔离。这就为政府债务的主体问题实现了明确界定与划分。

2.建立规范的地方政府举债融资机制

地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。这里以一般债券和专项债券将地方政府债务进行了明确划分。

3.加强政府或有债务监管

或有债务是地方政府的隐性债务，同样是地方政府债务管理的重点。国务院明确，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

二、地方政府债券债务管理中存在的主要问题

1.以土地出让收益作为还款来源的地方政府债务问题

在43号文之后，国家对预算法进行了修订，对于政府债务管理实施了财政预算管理。从政府土地资源管理来看，土地出让收益本属于地方政府财政收入来源，但在地方政府融资中，地方政府将土地收益作为企业的还款来源，将其债务混同于政府债务，从而对地方政府债务起到了扩大规模的作用。具体而言，地方政府融资过程中仍存在地方政府及融资平台违法、违规利用储备土地进行融资、地方政府土地资产对专项债券无法对应导致专项债券市场化程度欠佳等问题。这些都对地方政府债务管理提出了更大的挑战。

2.以PPP模式变相扩大政府债务的管理问题

PPP是政府与社会资本合作模式的英文缩写，在PPP项目操作中，国家有明确的规定，政府要按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，而不得承担投资者或特别目的公司的偿债责任。但在实际操作中，有的地方政府将财政补贴作为项目的长远资金还款来源，变相将PPP项目转变为政府融资的又一渠道，使得地方政府债务无形中逐步扩大，使得国家对地方政府债务的管理没了抓手，增加了其困难。

3.地方政府债券债务监管方面存在的问题

对于地方政府债务的监管，由于国家的政策文件明确规定政府的债务来源于发行债券的资金，在国家对地方债务的监督管理过程中，往往以地方政府债券的发行流程及其规模是否符合国家确定的规模等事项进行监管评价，而对于地方政府债务管理的目的在于实现地方政府债务的“心中有数”，能够有效控制政府债务风险。因此，单纯就政策而实施监管显然难以发挥政策的本源作用，需要从实际出发对政府债务实施本质监管。

三、加强地方政府债券债务管理的改进措施

1.加强地方政府土地债务管理

土地经济是近年来我国地方政府财政收入的主要来源之一，房地产价格的高企亦成为我国经济发展的难题之一，对于地方政府债务管理中，要加强对以地方土地出让收益作为还款来源的债券发行事项，以此为依据对债券发行主体进行归类，特别关注不以政府及部门为发债主体的债券。2017年6月1日，国家专门下发了地方政府土地储备专项债券管理办法（试行），具体规范了地方政府专项债券的管理，这也是国家对地方政府专项债券颁布的第一个政策文件。国家应在对地方政府债券管理中，逐步加强相关专项债券的专门管理。

2.加强政府与社会资本合作项目管理

政府与社会资本合作项目是解决政府财政资金的途径之一，我国发展相对较晚，需要国家在立法层面进一步规范，以避免政府在项目操作中变相增加政府债务，扩大风险。同时，在政府与社会资本合作项目中，政府应对项目的市场化运作有正确认识，应赋予项目特许使用权，以提高项目专项收益，通过市场化退出，实现政府公共项目的市场化运作。

3.加強地方政府债务监督管理

地方政府债务管理除由各级政府自主规范管理外，需要国家及省级政府对基层政府的实施情况进行监督管理，实施监管职能的政府应建立监督管理机制，定期对基层政府进行专项检查，同时，应加强基层调研，对地方政府的债务管理行为进行细分了解，以增强监管过程中的负面案例警示，进而实现地方政府债务监督管理的有效实施，以监管督促地方政府债务的规范化管理，降低政府债务风险，促进政府稳健持续发展。endprint