金融精准扶贫的困境与对策研究

陈赛平��

摘要：金融精准扶贫是精准扶贫的重要方式之一，阐述了金融精准扶贫的本质内涵及现实意义，分析了新时期金融精准扶贫存在的问题和面临的困境，进而提出了推动金融精准扶贫高效率、高精准度实施的政策建议。

关键词：金融精准扶贫；内涵；政策建议

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.067

1引言

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是我国特色社会主义的本质规定和奋斗目标，也是人类社会一直追求的崇高理想。党的十八大报告提出确保到2020年实现全面小康社会的宏伟目标，并指出建成全面小康社会的关键在农村，尤其是要带动贫困地区和广大山区的老百姓脱贫致富。

改革开放以来，特别是从20世纪80年代中期开始，我国开始推进有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作，农村地区贫困人口不断下降，贫困率不断降低，农村绝对贫困问题基本得到妥善解决。但我国贫困形势依然严峻，扶贫工作进入“精准扶贫”的新常态。粗放式的扶贫手段已经难以解决当前复杂的贫困问题，必须在原有的扶贫工作机制和政策措施上进行优化创新。

在当前的滴灌式的精准扶贫的模式下，由于贫困深度、脱贫难度的加重，因此调动多元化的力量来推进扶贫工作越来越重要。资金是经济发展的血液，精准扶贫工作離不开资金的投入，而金融的发展能通过收入分配、资源配置等方式促进扶贫工作高效率、低成本的进行。金融精准扶贫作为贫困户的增收脱贫和贫困地区的经济发展重要的催化剂，是精准扶贫的重要组成部分。本文在总结前人对金融精准扶贫研究经验的基础上，进一步探索我国在金融精准扶贫所面临的困难并提出相应的政策建议。

2金融精准扶贫的内涵及现实意义

金融精准扶贫源于金融发展与国民经济发展之间的关系，已有相关研究表明一个地区的金融发展可以通过改善宏观经济环境等方式推动当地经济的发展，并间接的改善民生，帮助当地居民增收脱贫。金融精准扶贫可分为两种不同的模式，即直接金融扶贫和间接金融扶贫。直接金融扶贫是指通过直接向贫困户或贫困地区政府提供金融服务；间接金融扶贫则是通过为贫困地区缺乏资金的优势产业或企业提供金融服务，为当地营造良好的经济环境，进而创造更多的投资、就业机会，使得贫困人口能够获得经济增长的红利，实现增收脱贫。间接金融扶贫的效率一般要高于直接金融扶贫。

金融精准扶贫的主体是金融机构，客体是精准扶贫对象或者贫困地区的相关产业、企业，载体是金融机构根据贫困户、贫困地区以及致贫原因等具体因素而制定的金融服务、金融产品。与财政资金扶贫不同，金融精准扶贫的资金大多是针对具体的精准帮扶项目，为帮扶项目提供生产、发展所需的资金，帮助贫困地区形成“造血功能”而不是一味的“输血式扶贫”，进而生成一个良性循环的金融精准扶贫机制。

3金融精准扶贫的现阶段的困境和问题

3.1金融精准扶贫服务、产品体系有待完善

我国金融机构金融精准扶贫产品较为单一，提供的金融服务缺乏多样性。由于贫困地区具有经济环境不活跃、商品经济不发达等特殊性，以及贫困地区的产业基础一般是以农业为主，尤其是个体户农业生产者。因此我国大部分金融机构提供的金融精准扶贫服务为小额贷款服务，折旧导致金融产品集中化，进而导致金融风险的集中。因此，金融机构必须提前与贫困地区做好充足的交流和扶贫业务对接，利用已有的渠道在贫困地区开展产业贷款、订单贷款、农产品期货以及联合当地优势企业发行集合债券等业务，同时，通过当地政府或与中央政府联合提供担保、增信，以此来提高金融服务、产品的多元性。虽然除了小额贷款之外，还有小部分贫困地区利用代发扶贫债券等形式提供金融扶贫服务，但在总体上来看，金融精准扶贫的产品、服务种类过于集中，缺乏多元性，金融促进扶贫工作的促进作用亟待开发。

3.2金融精准扶贫对象识别存在误差，扶贫资金使用的效率低下

首先，精准识别过程中首要的问题是如何精确统计农户收入并以此来作为主要的识别标准，由于基层政府不具备统计所有农户收入的能力和条件，这一工作通常由专业的统计部门通过抽样方式进行。抽样的农户收入信息并不能代表全部农户的收入情况，因此，对贫困户的建档立卡通常是在一定限额的前提下由基层民主评议决定，由于没有可靠地农户收入数据，村支两委仅仅根据贫困标准通过召开村民代表大会讨论决定。虽然民主评议较好的解决了贫困户识别中极易发生的矛盾问题，但在实际扶贫工作中，“穷人落榜、富人戴帽”以及“扶富不扶贫”等现象依然存在。其次，由于致贫原因的差异性、多元性特征，基准识别本身就是一项成本高、困难多的工作，一些贫困地区扶贫干部对于贫困户的认定标准存在理解偏差，对于关键概念存在混淆不清等现象，最终导致扶贫资金的使用不精准。最后，由于贫困地区的金融环境的落后以及贫困户的受教育程度、获取信息方式、生活方式理念等具体情况的特殊性，大部分贫困人口基本处于被动接受金融帮扶的状态，其主动参与、寻求金融帮扶基本受制于其所处的市场环境、生活理念以及其他自身与外在的约束。大部分贫困人口所能寻求到的资金帮扶基本局限于亲朋好友、左邻右里甚至是高利贷等非正规金融机构提供的资金。最终导致资金帮扶效率低下，金融精准扶贫政策难以贯彻落实。

3.3农村金融体系不健全，金融服务成本高

在我国金融体制深化改革的过程中，大部分实力雄厚的国有银行、股份制商业银行已经逐渐退出农村，农村信用社已经占有农村的主要金融市场，但根据目前形势来看，单一的金融机构在金融精准扶贫的政策背景下难以担负重任。农村信用社在金融精准扶贫过程中的工作还有许多需要改进的地方，例如：服务网点相对较少，不足以为农村人口提供便利、快捷的金融服务；农户贷款手续复杂以及审核等待期限长、信贷产品和服务种类单一；由于农村地区农户贷款具有“急需资金”、“贷款额较小”等特点，这就导致农户贷款期望时间与银行审核时间的不一致，同时降低农户和当地优势企业贷款的积极性。endprint

造成这些现象主要有以下几个原因。首先，由于我国贫困地区大部分处于偏远地区，经济环境落后，生态环境恶劣，各种基础设施还未完善，甚至有些地区还不具有相应的设置金融机构的条件。金融机构基于其成本收益之间的关系更趋向于选择基础设施完善、经济环境发达的地区设点营业，因此造成贫困地区金融机构稀少的现象。其次，贫困地区的人口居住通常较为分散，加之交通落后，信息较为闭塞，导致金融机构信贷考察难度大，贷款风险难以控制。而农户也因为手续复杂、审核时间长以及自身理念等原因对金融机构产生排斥感。最后，由于贫困地区的农户缺乏贷款所需的担保和抵押，继而导致农户贷款额度较低而不能满足其生产需求。对当地的优势企业来说，由于贫困地区本身的落后、产业发展不均等因素，企业的信贷成本难以通过规模经济而降低。

3.4相关部门之间合作机制有待完善，配套政策缺乏相应执行力

我国金融精准扶贫已经大体上建立了各部门合作交流机制，但在实际扶贫工作中，许多部门也只是局限于完成上级给定的表面上的工作量和指标。一方面，在极具复杂性、多元性的扶贫工作中，某些部门却急于求成或者故步自封，表现出“出工不出力”的工作态度，缺乏对扶贫工作的事前交流调查、事后回访、沟通等应有的工作的执行力，缺乏纵向交流。另一方面，金融精准扶贫各相关部门之间缺乏合作交流，各自为政，抱着“各人自扫门前雪”的态度对付工作，同时也没有建立完善的横向信息交流机制。

当前我国在金融精准扶贫工作上，金融扶贫政策大致分为财政扶贫、信贷扶贫以及直接扶贫扶弱类。财政扶贫的政策包括涉农贷款增量奖励、定向费用补贴以及农业保险，这三项的帮扶力度较之前都有了很大的提升。信贷类扶贫主要包括定向降准、再贴现等政策，一方面，从2014年起，国家多次定向降准，加大支农扶贫金融支持力度。另一方面，完善再贴现政策，优化信贷结构以分散风险。扶贫扶弱政策主要体现在根据贫困户对资金需求的特点专门推出扶贫小额贷款以及扶贫互助资金等政策上。在上述的政策实施下，我国金融精准扶贫有了很大的成效，但在实际工作中却出现了不少问题。首先，由于一些政策覆盖面窄、受惠群体有限，存在帮扶偏差现象，比如金融机构的定向补贴优惠本应该是属于协助金融精准扶贫的金融机构应得的，但这一政策却没有将金融扶贫的主力军如农信社、邮储银行等机构设定在补贴优惠政策范围内。其次，部分政策的规定并没有细化，也没有协调各相关金融机构达成一致，导致最终扶贫效率低下。比如在一些金融机构的涉农贷款的定义、范围各不相同，许多政策的权责混乱、奖罚不明导致政策执行搁浅。

最后，存在部分金融扶贫政策的门槛过高，贫困人口没有想要的资金、资源去参与到金融帮扶项目里面来。

4对策及建议

4.1完善金融精准扶贫市场体系

首先，完善金融精准扶贫市场体系主要是应根据市场需求大力开发多种精准扶贫金融产品，契合扶贫工作的开展。创新服务内容，有目标性的增加金融供给，为贫困地区优势产业适当的增加债券融资额，根据当地具体情况，通过实地调查研发适合当地贫困户、优势企业所需要的金融产品、服务。其次，在创新金融产品之外还应做好金融机构自身风险控制、风险防范等工作，由于贫困人口大多从事农林牧渔等行业，而这些行业大部分受自然因素影响较大，不能还款的风险较大。因此要做好风险防控工作，明确监管主体，做到相关部门权责分明，创新监管手段，建立有效的、完善的风控体制机制。开发扶贫小额贷款保险、政策性扶贫农业保险以及涉农贷款保险等保险产品。坚持贯彻精准扶贫金融风险审慎性监管原则，并制定金融扶贫的相关法律法规以及奖罚规定。

4.2抓重点，提高金融精准扶贫效率

首先，在具体扶贫工作中，可以结合科技金融创新成果推进金融扶贫工作实施，如在精准识别、精准考核、设立帮扶项目等工作阶段可以利用大数据、区块链等技术提高识别精准度、加强考核力度、提升资金使用效率，同时，完善农村贫困地区金融基础设施建设，提高农户获得金融产品、服务的便利度，平衡贫困地区与非贫困地区所能获得的金融服务供给量。

其次，构建可持续的金融精准扶贫体系，建立完善的金融精准扶贫进入、退出机制，降低返贫率，提高贫困户可持续脱贫增收率，重点在推动贫困地区潜力产业发展，帮扶贫困户培育发展潜力产业，根据当地具体情况协助贫困地区精准选择帮扶项目、帮扶产业，使得贫困户掌握技术提升自我发展能力，得到产业化的可持续红利。

最后，降低貧困地区金融机构进入门槛，并提供相应的配套奖励措施，推动农村金融机构的多元发展，引导民间资本进入金融机构壮大进入精准扶贫力量。鼓励金融机构向贫困地区的小微金融机构发放批发贷款和委托贷款并给予一定担保，政府同时给予政策优惠，地方政府可以联合相关金融机构在贫困地区设立扶贫互助资金，单同时要加强监管，做好内部控制和风险防控。

4.3建立政府、金融机构等部门联席合作机制

精准扶贫政策实施一年多来，全国总体上的扶贫工作取得较大的成效，但同时也暴露出了很多问题，面临了更多的挑战。而金融精准扶贫作为精准扶贫的重要组成部分，更是面临很多现实性的问题和困境，最重要的问题之一就是金融机构与政府以及其他相关部门之间的合作机制松散，金融扶贫权责不明，没有达成合力效应。最后导致扶贫信贷供给力量不大、成效不高。因此，地方政府、金融机构以及金融机构主管机关应建立联席合作机制，完善各部门之间信息传递渠道，消除各部门信息不对称现象，形成各部门通力合作的合力效应。

对贫困地区、贫困人口以及致贫原因等具体数据进行实地调查并录入系统，再经过政府上级主管扶贫部门统一划分金融精准扶贫的责任片区，明确金融机构、政府扶贫机构等部门的权利、责任，建立金融精准扶贫主办银行机制，指定各银行对金融精准扶贫的支持方式、帮扶重点、帮扶目标等。政府部门应设立专门的监督机构，对资金流向、资金使用效率进行动态监管，并对各扶贫相关部门进行绩效监管，督促其按照规的权责推进金融扶贫工作进行。金融精准扶贫应以市场决定为主，以相关政策为辅，结合市场决定和政府政策调节作用双轨机制。

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