登记颁证项目监理体系的应用研究——基于农村土地承包经营权确权

张东东

(福州市勘测院 福建福州 350000)

登记颁证项目监理体系的应用研究
——基于农村土地承包经营权确权

张东东

(福州市勘测院 福建福州 350000)

为有效保障土地确权项目的质量、进度、安全和信息化管理，文章从农村土地承包经营权确权登记颁证工作项目的背景入手，结合项目的开展与特点，以项目管理与监理的角度，探讨了项目监理体系的构建，并根据农村土地确权项目的实施阶段，阐述了前期准备、中期实施和后期检查验收三个阶段的主要监理工作内容。

土地承包经营权；确权登记颁证；监理体系

0 引言

当前全国各地农村土地承包经营权确权登记颁证工作全面开展，其任务是为了建立健全土地承包经营权确权登记颁证制度，解决承包地块面积不准、四至边界不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。从而实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，实现承包地分配、承包地四至边界测绘、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”。具体涉及宣传发动、资料整理、外业调查、内业处理、审核公示、数据建库、资料归档等诸多工作内容，工序繁杂，具有较强的专业性，同时对项目进度、质量控制有更高的要求。

土地确权工作的业主为农业部门，作业单位为测绘单位。虽然农业部相继出台了调查规程、数据库规范等一系列技术标准规范，并开展了相关技术培训，但地方农业部门的工作人员对外业测绘、数据建库等技术知识匮乏。而作业单位技术人员组织协调能力弱仍是不争的事实，这就导致在项目实施过程中无法切中工作要点，难以掌控工作进度，难以认定与检查调查和确权登记成果的准确性和规范性，让项目的进度和质量控制无从谈起。监理单位作为第三方技术部门，可以借助技术优势协助农业部门对项目实施全过程开展进度、质量等监管和协调，弥补上述不足，因此很有必要引入监理单位实施项目监理[1-2]。在类似的地籍调查测量、集体土地使用权登记项目中引入监理已经开展了探索研究[3-5]，但土地确权项目如何开展监理工作，目前尚未有成熟的经验可循。为此，本文结合开展土地确权项目的特点，探讨了土地确权项目监理体系的构建，并详细阐述了监理的主要内容，可为相关单位的项目管理与监理工作提供借鉴。

1 农村土地承包经营权确权登记颁证工作的特点

农村土地承包经营权确权登记颁证工作汇集了现代测绘3S技术和计算机信息平台技术等高新技术，对农村耕地权属、用途、位置界线、面积、地力等级、是否为基本农田等基本情况进行全面调查核实。提供数字化成果的一项土地资源信息化管理基础工作，为土地流转、转让、变更、发证等奠定数据基础。包括宣传发动、资料整理、外业调查、内业处理、审核公示、纠纷调处、签字确认、数据建库、资料归档与汇交等诸多工作内容，是一项作业面广、内容交织、成果丰富、组织协调要求高的系统性工程。该工作与一般测绘工程项目相比，呈现以下特点。

(1)程序规范，专业性强。农村土地承包经营权确权登记颁证工作从土地权属调查、审核公示、数据库和信息系统建设、成果整理与汇交等都有相应的技术规范和要求。且专业性比较强，这对测绘单位参与此项工作的人员素质、技术水平、质量意识和管理能力有了更高的要求。

(2)工序繁杂，动态性强。农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及宣传发动、资料整理、外业调查、内业处理、审核公示、纠纷调处、签字确认、数据建库、资料归档与汇交等诸多工作内容。各环节紧紧相扣，而且每个环节又分别由多道工序组成，环节之间循序渐进，具有很强的动态性。任何一个环节产生的差错，都可能影响下一环节的质量和进度。因此，对每一环节进行全过程监督检查至关重要，同时对作业单位人员动态调配和质检能力有很高的要求。

(3)作业面广，组织协调不易。农村土地承包经营权确权登记颁证工作覆盖的范围是广大农村，涉及千家万户的利益，牵扯面广，重在农户的积极参与。在外业权属调查、公示勘误修正、签字确认等环节中，测绘技术人员要与乡镇、村、组以及农民等层次不同、素质各异的各种人员打交道。且项目又涉及与国土、林业、档案、司法等多部门的配合，各方人员的组织协调和配合，尤其是农户，工作量巨大相当不易，已经远超一般的测绘工程，无疑对项目进度影响巨大。同时由于作业面广，对于作业单位的生产能力也有更高的要求。

(4)成果丰富，质量元素多。农村土地承包经营权确权登记颁证工作的作业内容和成果相当丰富，包括一户一卷材料、调查公示图和簿册、数据库等，必然导致其质量元素多。除了传统测绘的数学精度、完整性、现势性、图形整饰等质量内容，还包括属性精度、逻辑一致性、调查登记程序和内容及档案资料的真实性及规范性，以及文档报告、元数据质量等质量元素。任何一项内容的缺陷，都会影响成果的总体质量。

(5)纠纷凸显，调处量大。自耕地二轮延包以来，受历史条件、政策调整以及权属意识淡薄等影响，本次确权过程中积累的矛盾纠纷凸显，调处量大，而且许多历史遗留问题调解难度不小，影响项目工作计划的顺利实施。

2 农村土地承包经营权确权登记颁证中监理体系的构建

2.1 项目监理体系的构建

根据农村土地承包经营权确权登记颁证工作的特点，有必要建立一套完善的监理体系，全过程对项目进度、质量、安全进行监督检查和管理。因为该项工作有别于一般的测绘监理，其组织协调工作的好坏，纠纷矛盾的化解都将极大影响工作计划的顺利实施。因此，除项目实施过程中承建单位的人力设备投入、技术方案、进度和过程成果质量监理之外，土地确权项目监理体系必须将对业主及乡镇、村组的组织协调力度和纠纷调处能力纳入，以绩效考核和督查问责机制保障组织协调到位，并积极破解纠纷矛盾。在具体构建上，根据项目的实施阶段，分为前期准备阶段监理、中期实施阶段监理和后期检查验收阶段监理,如图1所示。组织实施中以乡镇、村、组为单位实施，通过外业巡视监理、现场例会、现场督查和内业成果过程抽查、数据库质检检查、档案资料审核等监理方法和控制手段进行。

图1 项目监理体系

2.2 项目监理体系的主要内容

2.2.1 前期准备阶段监理

项目前期准备阶段监理，即对项目驻场作业前进行的诸如项目招标、作业单位审查、技术方案编写审核等。在这个过程中，要对承建单位的测绘资质、信誉、以往同类项目业绩、驻地服务等进行严格监理，以期协助业主确定可靠的作业单位和可行的技术设计方案，保证项目实施期间的成果质量。为对项目全过程进行监理，一般监理单位要优先于确定项目承建单位。具体内容包括以下6点。

(1)协助业主编写工作方案和技术方案。通过和甲方的沟通，将甲方的需求及相关规范要求转化为具体实施要求。

(2)协助编写绩效考核和督查问责方案。农村土地确权项目不是农业部门一个部门的事情，其中需要多级政府、相关部门、集体经济组织的配合，实施主体在镇街和村组基层组织。为调动基层干部的工作积极性，有必要将确权工作纳入绩效考核，并确定县(市)政府督查室和效能办牵头组成督查组进行专项督查问责机制。

(3)审核承建单位编写的技术设计书，以确保技术设计和方案符合项目规划要求。

(4)协助业主进行资料获取与分析。土地确权项目不仅要二轮土地承包台账及背景影像数据，还需要协调国土部门获取国土二调数据库，已批复农转用建设用地红线数据，土地规划整理红线，永久农田划定数据等，协调林业部门获取林权小斑数据等界线数据，同时对已获取的资料进行分析，以便合理利用已有资料。

(5)审查承建单位的生产能力。包括项目部的组建和驻地情况，项目部各工序作业组人员数量及分工情况，质量检查体系建立情况，技术人员在岗技术培训情况，技术人员的技能素质情况以及仪器设备情况，确保承建单位有能力完成项目生产内容。

(6)协助进行宣传动员和技术培训。农村土地确权工作事关农民群众的切身利益，宣传发动群众积极参与是项目顺利开展的基础。因此，必须将宣传发动工作做在前面，需要协助业主做好做足，通过动员会议、电视台、新闻网站、报纸、宣传车、广播站、宣传材料及标语张贴等多形式多渠道向农民讲透政策和好处，打消农民疑虑，积极引导农民群众从“要我确权”到“我要确权”的思想转变，从而积极参与配合确权工作的开展。对于技术培训，则是配合业主及承建单位按照项目技术设计书、农业部出台相关规范以及《农村土地承包经营权确权登记颁证技术教程》要求，对参加项目的技术人员进行针对性的政策、技术、工作流程、质量意识等方面的强化培训，统一技术标准和工作流程。

2.2.2 中期实施阶段监理

项目中期实施阶段监理，是整个土地确权项目监理的重点，内容包含进度控制、质量控制、投资控制、组织协调、其他方面(包括安全控制，信息、合同管理)等内容，其中进度控制、质量控制和组织协调是监理的重中之重，关系着项目能否保质保量的顺利实施。

(1)进度控制的工作内容

①每月到承建单位项目部驻地巡查，检查并统计各作业组的人员在岗情况和设备投入情况，同时要求乡镇报备承建单位驻乡镇外业调查人员情况，及时掌握驻乡镇技术人员动态调配情况。每月对当前工作力量与工作计划进行匹配评估。若当前生产力量不足按时完成工程计划时，要求及时调整补充生产力量，确保项目工作计划的落实。

②督促承建单位制定总进度工作计划和分解实施工作计划及对应人员调配安排计划，跟踪进度计划的执行和有效调整，实时跟进生产进度。

③每周对承建单位各工序完成的工作量进行统计核实，形成周进度统计报表，并对乡镇进行排名通报，作为乡镇绩效考核基础。当进度计划发生偏离时，联合业主和承建单位分析偏离原因，并针对性提出解决对策和建议，督促承建单位、乡镇等相关责任方采取措施，及时对进度计划进行动态调整，确保项目工作计划如期进行。

④落实绩效考核方案的执行，每月配合业主根据周进度表对落后乡镇进行专项督查，确保乡镇干部重视确权工作，抓好组织协调和纠纷调处落实工作。

⑤定期联合业主和承建单位项目负责人及骨干召开工作例会，及时就确权过程中遇到的各种问题商讨解决对策，并对工作进度、阶段成果质量进行汇报，确保业主及时掌握项目生产动态。

⑥因客观原因造成项目工作计划无法如期进行的，及时向业主汇报，并对调整后工作计划进行审核。

(2)质量控制的内容

①检查承建单位质量检查体系是否建立，各道工序节点的质量控制措施是否完备以及质检人员配备情况。

②检查承建单位是否落实技术交底培训与中期技术强化培训，以统一技术方法和工作流程，所有技术人员是否持证上岗。

③检查承建单位是否按技术设计要求严格落实质量检查制度，对调查成果(包括权属调查中农户签字真实性和规范性检查，调查图件规范性及几何精度检查，表册规范性及农户签字真实性检查)、登记成果(包括登记簿、合同版式规范性检查，农户签字真实性检查)、数据库(包括数据完整性检查，矢量数据检查，权属数据检查，栅格数据检查，元数据检查，数据一致性检查和接边检查)是否按设计要求对检查要点均有过程检查并有完备的检查和整改记录。该记录作为质量评定的依据。当前面工序经检查合格后，方能进行下道工序作业。

④落实承建单位是否就项目中遇到的实际问题形成质量问题反馈记录表，并联合业主及承建单位每周召开质量例会，对质量问题进行研讨解决对策。

⑤督促承建单位分工序按期提交阶段成果，落实阶段成果的过程检查，形成监理检查报告向承建单位通报要求整改，并向业主汇报。经整改合格的，协助业主接收项目成果。

⑥重点对项目实施较弱、质量问题频发的承建单位进行监控。若承建单位未按技术设计要求作业，或质量问题屡屡得不到整改到位的，有权要求停止作业，并及时向业主提出书面报告。

⑦配合业主开展验收工作，检查承建单位汇交成果是否符合农业部数据汇交规范和格式，是否全面完整，是否达到验收标准。

(3)投资控制的内容

①按合同付款条件及要求，对经检查合格的阶段成果或最终汇交成果进行工作量审核与结算，并报送业主。

②监督业主按合同规定履约，为承建单位支付项目进度款，以确保项目生产进度有资金上的保障。

(4)组织协调的内容

①加强监理方作为业主和承建单位的沟通纽带作用。通过多种形式积极构建监理方、业主和承建单位相互间的良好沟通反馈机制，确保项目的良好运作，如图2所示。

②联合业主和承建单位定期组织项目例会和质量例会，及时就项目存在问题、进度和质量进行沟通协调，及时调解、处理和解决确权过程中的各种问题，保证项目有序顺利开展。

图2 沟通反馈机制示意图

(5)其他方面

①安全管理：包括土地确权使用的数字正射影像、界线数据、基本农田划定数据及确权登记成果等数字信息产品的数据安全和生产安全管理。督促承建单位制定数据安全管理制度和现场生产安全管理制度并严格执行，以确保确权成果资料等不向外单位和个人泄露及工作过程中不发生安全事故。

②信息管理：包括承建单位在项目实施过程中产生的如项目工作计划，质量控制计划，问题反馈记录表，工作简报，工作量统计报表，成果移交单和技术文档等，以及监理过程中的各种核查表格、检查记录、会议记要和各类批复往来文件等存档管理。所有反映确权过程中问题的提出及解决答复，均以书面形式汇交。

③合同管理：包括协助业主项目生产合同技术条款的起草、谈判和签订工作，确定合同争议、违约的依据及其处理方法，并跟踪检查合同的执行情况，以确保业主、承建单位按合同条款履约等事项。

2.2.3 后期检查验收阶段监理

检查验收阶段，是土地确权项目成果认定的阶段。该阶段监理的内容主要包括：

(1)督促承建单位按验收要求及数据汇交要求、汇交成果资料并进行审核。

(2)协助业主按工作保障落实情况，农村土地承包经营权调查成果完成情况，登记成果完成情况，信息化建设成果完成情况和档案管理情况等5个方面进行自检，编写自检报告和监理报告，提交监理成果资料。

(3)协助业主组织做好各级检查验收的准备工作及验收安排。

(4)对各级检查验收的意见，监督承建单位应认真进行整改。

3 结论

当前开展项目监理工作在重大测绘项目实施中已经非常普遍，实践证明也确实在产品质量控制和进度管控上取得了很好的成效，但目前在农村土地承包经营权确权登记颁证项目中引入项目监理却经验不足。同时，鉴于该项目业主对外业调查测绘、数据建库等专业知识匮乏的事实，由此探讨构建该项目的监理体系，明确具体监理工作内容对该项目进度、质量控制工作有积极的意义。

[1] 孔祥元.测绘工程监理学[M].武汉:武汉大学出版社,2008.

[2] 国家测绘局.测绘生产质量管理规定[R].1997.

[3] 冒爱泉.基础测绘工程监理方法研究[J].测绘科学,2009,34(1):209-211.

[4] 管亮.监理机制在地籍测量中应用的探讨[J].地矿测绘,2005,21(3):26-27.

[5] 方向平,王爱国.农村集体土地使用权确权登记发证项目中监理模式的探讨研究[J].测绘与空间地理信息,2013，36(8):149-154.

Research on Application of The Supervision System of Registration and Certification Project ——Based on Contracted Management Right of Rural Land

ZHANGDongdong

(Fuzhou Investigation and surveying Institute, Fuzhou 350000)

For the effective guarantee of contracted management of rural land ownership registration certification project’s quality, progress, security and information management, starting with the project background and combining with the development and characteristics of the project, this paper discussed the establishment of supervision system from the perspective of project management and supervision. According to contracted management of rural land ownership registration certification project implementation stage, this paper expounded the contents of the main supervision work in the preparatory stage, mid-term implementation stage and post-inspection and acceptance stage of the project process.

Contracted management of rural land; Registration certification; Supervision system

张东东(1987- )，男，工程师。

E-mail:zhangdongdong733@163.com

2017-05-09

TB22

A

1004-6135(2017)09-0117-04