集体土地试建租赁住房

谢九

近期火热的住房租赁市场又放大招，农村集体土地将可以用来建设租赁住房。此举无论对于发展住房租赁市场，还是拓展农村的集体土地用途，都将带来不小的影响。

8月28日，国土资源部和住建部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都这13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

最近一段时间，住房租赁市场逐渐升温，成为我国房地产调控重要的长效机制。过去十几年来，我国一线城市的房价持续上涨，土地供应不足是推升房价的重要因素，大力发展住房租赁虽然可以缓解住房市场的供需矛盾，但是从土地供应的角度来看，尤其是土地稀缺的一线城市，如果大量土地被用来建设“只租不售”的租赁住房，可能会挤占普通商品房的土地供应，反而会加剧房价上涨的压力。此次国土部和住建部宣布放开农村的集体建设用地，可以在很大程度上规避和普通商品房抢占土地资源的矛盾。

我国的土地分为国有和集体所有两种，城市土地为国有，农村土地为集体所有，农村土地又主要分为农用地和集体建设用地两大类，前者主要是指直接用于农业生产的土地，后者主要包括宅基地、乡镇企业用地和公共设施等。此次两部委宣布放开的是农村的集体建设用地而非农用耕地，这也意味着，农村集体土地在放开的同时，18亿亩耕地的红线并未松动。

农村集体土地建设租赁住房的模式将会如何操作，从北京过去几年的试点可以窥见一二，此次两部委宣布在13个城市试点，也是建立在北京和上海试点的基础之上，因此，北京的模式可能会在很大程度上成为复制的样本。

2011年以来，北京市先后在朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、温泉镇351、昌平区北七家镇等5个集体土地地块开展租赁住房项目试点，一共建设租赁住房1.28万套。今年5月份，唐家岭集体建设用地的首批927套租赁住房正式建成，开展现场选房、签约入住。这批租赁住房的操作模式是，由海淀区住房保障事务中心按照市场价格向农民整体趸租，租期10年，统一进行出租、运营和管理，然后面向保障房家庭以公租房价格出租，差价由政府补贴。

除了唐家岭项目之外，朝阳区平房乡、温泉镇351、昌平区北七家镇等其他几个在农村集体土地上建设的租赁住房也会陆续投入使用，这些项目主要分布在产业园区附近，承租对象除了城镇中低收入家庭之外，还会面向周边产业园区的职工，以及外来务工人员。按照北京市的计划，今后5年，北京将建设租赁住房50万套，主要通过集体建设用地安排。以北京市的这种模式来看，对于解决中低收入群体的租房需求还是具有很强的现实意义。

但是由于农村集体土地所在地块大部分处在相对偏远的区域，对于在市区就业的人群可能难以惠及。和普通的商品房相比，这类集体租赁住房在教育、医疗、交通等基础设施方面的便利程度可能也会有所不足，从悲观的角度来看，如果建成之后出租率不高，可能会对政府财政形成长期黑洞，假如政府在首期租约到期后没有续约，闲置的房屋将会给农民带来巨大损失。

从农民的角度来看，是否要参与集体土地建设租赁房，首先要考虑的是投资回报的问题，由于房屋只租不售，农民的收益将完全来自于租金，而目前国内住房市场的租金回报率普遍不高，如果仅以普通商品房来看，完全依靠租金来回收成本并不现实。不过，和普通商品房不同的是，农民集体土地建设的房屋没有土地成本，这将节省出一大块开支，使得农民建房出租相对有利可图。

除了要考虑租金回报之外，农民建房出租的另外一大挑战在于资金。农民集体土地建房的模式和开发商建房具有极大的不同，前期的开发建设主要由村集体承担，所需资金对于农民而言将是天文数字，加之住房只租不售，无法像普通开发商那样正常融资，而后期所得收益主要是租金，回收成本的周期也比较漫长，所以，以农村集体组织来承建大规模的租赁住房，如何获得金融资本扶持也将是一大关键。按照两部委发布的试点方案：“村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。”如果回报率可观，预计社会资本也会参与其中。

农村集体土地建设租赁住房，面临的另外一大风险在于小产权房卷土重来，农民将房屋建成之后，以几十年长租的形式出租给客户，一定程度上其实相当于小产权房上市交易，而且可能还是披着合法的外衣。两部委的试点方案对此也有所约束：“集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。”不过，随着未来此类租赁住房规模越来越大，估计也很难全部纳入监控之内。

虽然农村集体土地建设租赁房面临着一些潜在的风险，但如果设计合理，还是可以最大限度地规避风险，这也是首批选择13个城市进行试点的意义所在。在总结了试点期间的经验教训之后，如果没有太大的问题，预计将会在更大范围内推广。按照试点方案所披露：通过改革试点，形成一批可复制、可推广的改革成果。2020年年底前，省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门总结试点工作，总结报告报国土资源部和住房城乡建设部。

农村集体土地建设租赁房，除了解决住房市场的供需矛盾之外，对于探索农村集体土地的使用也是有益的尝试。过去很多年来，我国关于农村土地改革的呼声一直很高，比如学界很多人士呼吁打破城乡二元土地结构，让农村集体土地与国有土地平等進入非农用地市场，进而收缩政府征地范围等，但是考虑到土地改革牵一发动全身的敏感性，最近几年土地改革的实际进展并不大，此次通过住房租赁尝试土地改革破冰，或许也能为未来更大力度的农村土地改革积累更多的经验。

最近几年来，我国大力推进新型城镇化建设，鼓励农民进城，但是农民进城之后需要巨大的社会保障成本，成为新型城镇化推进的一大障碍。对于农民而言，尤其是一些城郊接合部的农民，宅基地和房屋是最大的潜在财富，但是由于农村集体建设用地无法自由流转，农民的潜在财富并没有变现的途径。此次集体建设用地可以用于建设出租房，虽然土地所有权并未发生流转，但是农民可以通过出租的形式来获得回报，相当于在不触动现有土地二元模式下所做的一次小型土改。从短期来看，这种尝试可以为农民带来更多的收入，农民进城之后，留在农村的土地资产可以重新盘活，为农民在城市的生活提供持续的现金流支持，提升农民在城市的生存能力，继而推进城镇化更快发展。