排污许可制与排污权交易如何衔接——以浙江省排污许可制和排污权交易试点为例

文 周树勋 任艳红

排污许可制与排污权交易如何衔接
——以浙江省排污许可制和排污权交易试点为例

文 周树勋 任艳红

实施控制污染物排放许可制是改革环境治理基础制度的重要内容，要求衔接整合相关环境管理制度，将其建设成为固定源环境管理的核心制度，全面提高管理效能。本文结合浙江省排污许可制和排污权交易试点实践，探讨如何实现两项制度之间的衔接。

通过综合运用总量控制、排污许可、市场机制和监管执法，促进政府“有形之手”与市场“无形之手”的有机融合，实现对区域污染物排放总量的动态管控，提升政府管理效能。

浙江省是财政部、环保部于2009年2月批复的全国第一批排污权交易试点省份，试点工作坚持以科学发展观为指导，以提高资源配置效率、促进污染减排、改善环境质量为目标，全面推进政策制定、平台建设、市场培育及制度创新，试点工作取得积极进展。2016年，在全国排污权有偿使用和交易“十二五”试点工作评估中，浙江省综合评分99分，位列全国第一，试点工作得到了国务院、财政部、环保部和国家发改委的高度肯定。试点范围实现了市县行政区和工业行业全覆盖，形成了以电子竞价为主，协议转让、租赁、回购、抵押、司法拍卖等为补充的排污权交易模式，全省累计开展排污权有偿使用和交易31334笔，金额60.91亿元，通过排污权抵押获得银行贷款247.8亿元，年均有偿使用和交易金额6.7亿元。

为加强对固定源污染物排放的监督管理，规范排污行政许可与排污权市场交易行为，明确排污权确权凭证，2010年省政府颁布《浙江省排污许可证管理暂行办法》（省政府令272号），省环保厅出台配套实施细则，全面开展固定源排污许可证的核发工作。2015年，浙江省获批国家排污许可制改革试点，结合省委生态文明体制改革部署，全力推进排污许可证“一证式”改革，制定了《浙江省排污许可证制度改革方案》，选取3市7县作为试点，目标是将排污许可证制度打造成为环保管理的核心制度，有机整合环评、“三同时”、排污申报与收费、总量控制、排污权有偿使用和交易、执法监管等各项制度，实现“一证式”全过程监管，切实提高环保管理效能。截至2015年底，全省累计核发排污许可证27000余本。

排污许可制与排污权交易试点成效

排污许可制和排污权交易试点工作主要成效如下：

第一，大幅提升环保管控水平。通过综合运用总量控制、排污许可、市场机制和监管执法，促进政府“有形之手”与市场“无形之手”的有机融合，实现对区域污染物排放总量的动态管控，提升政府管理效能。通过刷卡排污总量实时监管及远程关阀，倒逼企业对生产和治污实施精细化管理，充分挖掘减排潜力，企业由被动应付转向主动治污，比如绍兴市柯桥区印染企业主动更新膜处理技术，实现全区印染废水回用率达60%以上。

第二，有效推动污染减排。有效落实企业污染治理主体责任，推进减排工程建设，企业工艺装备和治污水平普遍提高，有效推动技术进步，引导企业结构调整和转型升级，主动削减污染物排放，降低排污成本。“十二五”期间，全省四项主要污染物下降率分别为18.8%、16.9%、21.3%和28.8%，提前一年超额完成国家减排目标任务。

第三，市场配置环境资源作用初步体现。增强了全社会环境资源稀缺理念，强化了地方政府实施环保监管的主体责任，增强了企业治理污染的主动性和责任感，有效促进了环境资源流向“两低一高”行业，行业经济效益和竞争力得到提升，努力实现资源配置效益最大化和效率最优化。

第四，拓宽生态环保投融资渠道。建立了吸引社会资本投入生态环保的市场化机制，实现了环保资金由财政拨付机制向市场和政府相结合机制的转变，生态环保总投入增加60.91亿元。排污权抵押贷款信贷总额247.8亿元，拓宽了企业融资渠道，提高了排污权资产性和流动性，为推动绿色金融和环保产业发展奠定基础。

第五，增强全社会生态环保意识。生态环境容量资源有限、有价意识逐步深入人心，增强了企业和公众珍惜资源、保护环境的责任感和自觉性，营造了全社会主动参与、监督环保的良好氛围。试点工作连续三年被列为省委生态文明体制改革重点内容，为新形势下构建“政府统领、部门协作、企业施治、市场驱动、公众参与”多元治理模式，推进生态文明建设提供了保障。

存在问题和困难

根据国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》各项要求，结合浙江省试点实践，深入推进排污许可证和排污权交易制度改革尚存在以下问题和困难：

一是法律政策不够健全。排污权法律属性尚未确定，客观上造成企业排污权权属资产化意识不强，致使在涉及金融、执法等领域时遇到阻力，法律层面尚未明确排污许可证作为排污权有偿使用和交易载体的地位，影响试点工作的深入推进。政策衔接机制尚未建立，作为推动排污许可证制度有效实施的经济手段，排污权市场构建尚未与排污许可证核发—监管—流转—退出全过程管理各环节实现有机衔接，控制污染物排放许可制实施方案配套政策、标准和规范缺乏，不能有效指导地方实践。

二是市场机制尚不完善。市场价格形成机制尚不完善，在节能减排大环境下企业富余排污权有限，排污权竞价成交价屡创新高，由于过分强调环境资源的稀缺性，导致市场主体不能正确认识排污权市场价值，企业为自身发展考虑盲目惜售，主观上造成排污权市场供不应求，未能建立反映环境成本合理负担机制及减排激励约束机制的价格体系，不利于存量资源流转。排污权市场流动性受到限制，一些地方行政和市场边界尚未完全厘清，综合考虑区域总量减排考核及限制高能耗高排放企业等行政政策的实施，目前仍以市县级交易为主，跨区域跨行业排污权交易受到限制，市场交易规则仍不够完善，客观上削弱了潜在的交易行为，缩小了排污权交易市场规模。

三是核定监管和执法处罚体系不够完善。排污许可和排污权交易对环保基础工作提出了更高要求，初始排污权分配、许可证执行和核查、实际排放量核定、超排污权处罚等都应做到精细化和定量化管理，亟需探索排污许可证核查和富余排污权核定监管模式创新，有效提升排污许可与排污权交易技术支撑能力。在线监测和刷卡排污数据的合法性有待确立，国家层面对总量执法处罚尚无具体规定，实施起来难度较大。

以排污许可制实施助推排污权交易

紧紧围绕生态文明体制改革，以改善环境质量为核心，以推进排污许可“一证式”制度实施为契机，突出问题导向和目标导向，全力打造排污许可管理与排污权交易机制的浙江样本。

排污权交易制度的初衷是希望能通过合法排放权的买入和卖出，来控制污染物排放。CNSphoto供图

完善法律政策体系

进一步完善国家层面法律法规和政策顶层设计，在《物权法》和《环境保护法》中确立排污权的法律地位和财产属性，逐步建立环境产权制度。出台《排污许可证管理条例》及配套实施细则，明确排污许可证制度的核心地位，理顺排污许可管理与排污权交易运行机制，明确排污许可证作为排污权载体的合法地位，指导地方开展实践。出台《排污权有偿使用交易管理暂行办法》，厘清政府和市场边界，明确各级排污权管理机构职能定位，统一排污权交易规程，确保排污权交易市场健康、规范发展。

完善许可管理体系

以健全总量控制体系为目标，构建以排污许可证管理为核心，融排污权基本账户、排污权有偿使用和交易、刷卡排污总量控制、建设项目总量准入等于一体的总量管理制度体系，建立基于排污权基本账户的区域总量动态数据库，明确环境质量不达标区不得开展增加相应指标总量的排污权交易，确保区域环境质量稳步改善。以有机衔接政策体系为关键，依据区域环境质量满足功能要求情况，分别建立基于环境容量和最佳可行技术的确权分配机制，经有偿使用取得的排污权以许可排放量的形式登载于排污许可证；以许可排放量和实际排放量为纽带，衔接排污许可与环境影响评价、排污收费（环境税）、总量控制、排污权有偿使用和交易、环境监测、监管执法等各项制度，统一固定污染源环境管理数据来源，促进各项制度融会贯通。以实现智能化监管为重点，建立以排污许可证管理信息平台为基础的环保大数据管理系统，实现对排污许可、增量控制、实时监管、交易流转的全过程动态管理，提升对点源和区域污染物排放的精细化管控水平，推进环境资源配置全流程透明化运行，形成政府依法监管、企业依证守法、社会监督护法的良好氛围。

健全交易市场机制

积极培育排污权市场，以建立“统一公开、监管严格、交易活跃、流转顺畅”的排污权交易市场体系为目标，结合区域环境污染特点拓展交易标的，探索开展排污权价格形成机制研究，健全市场运行规则体系，降低制度性交易成本，引导经济结构转型，激励治污技术研发创新，推动长效减排机制的建立；探索建立排污权回购基金，建立多元化的环保投融资机制，提升政府对排污权交易市场的宏观调控能力，更好保障战略性新兴产业项目建设；依托区域大气污染防治协作工作，探索建立长三角、京津冀、珠三角等常态化的跨区域交易机制，统筹推进区域产业结构调整和经济一体化发展。强化监管技术体系，结合排污许可证管理全过程加强监督管理，综合考虑区域环境质量、经济社会发展、行业绩效水平等因素完善排污许可分配和确权机制，组织开展富余排污权核定、排污许可证执行和监管执法等关键技术研究，探索政府购买服务的第三方技术监管制度，引入排污许可证记分监管机制，规范完善排污权市场。发挥市场机制作用，赋予企业许可排放量以一定的灵活性，实施交易后及时变更出让和受让企业许可排放量，使排污总量控制、环境成本控制与结构调整结合更加紧密，排污权交易过程信息、成交信息以及履约信息等登载于排污许可证，将排污单位实施交易后的许可排放总量作为监管执法依据，切实将排污权交易建设成为推动区域长效减排、加快经济结构转型、推动排污许可制度实施的有效经济手段。

（作者周树勋系浙江省排污权交易中心主任；任艳红系浙江省排污权交易中心高级工程师）