参与式治理视角下江西省农村污水治理模式探讨

眭页娇

摘要：中国大部分农村地区的水源受到污染，村民饮水安全得不到保障，农村污水治理迫在眉睫。以江西省为例，在分析农村污水现状、特点及危害的基础上，从参与式治理的角度出发，探讨了江西省农村污水治理的成效，以期为其他地区农村污水治理提供参考。

关键词：农村污水；参与式治理；成效；江西省

中图分类号：F323.22 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）15-2947-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.037

Abstract： The polluted headwaters in most rural areas of China have led to the drinking water insecurity of villagers， the rural sewage treatment is extremely urgent. Taking Jiangxi province as an example， based on analysis of the status， characteristics and hazards of rural sewage，and from the perspective of participatory governance， the effectiveness of rural sewage treatment in Jiangxi province was discussed， so as to provide references for the rural sewage treatment in other areas.

Key words： rural sewage； participatory governance； effectiveness； Jiangxi province

中国是人口大国，根据第六次人口普查显示，中国农村人口占比约为50.32%，但相当多的人口，尤其是农村人口，基本的饮水安全得不到保障。针对农村饮水安全堪忧、污染物排放增加、污水处理覆盖率低的现象，“十三五”规划中提出要通过提升基础设施和完善管理来解决农村安全饮水和水污染治理问题。农村污水治理与饮水安全息息相关，若农村地区污水得不到有效的收集和处理，会持续污染水环境，直接影响到居民的饮水安全，农村污水治理已经迫在眉睫。江西省政府在“十三五”规划纲要中提出要突出抓好污水处理设施的建设和运营，实现工业污水全面达标排放、城镇生活污水处理设施全覆盖和稳定运行，大力整治城镇黑臭水体，强化农村污水处理设施建设。本研究在对江西省污水治理项目分析的基础上，探讨参与式污水治理模式，以便为将来该省其他县市的污水治理提供参考。

1 农村污水概述

1.1 农村污水的现状

随着江西省经济的发展、人民生活水平的提高和农村人口的增加，农村污水的排放量也日益增加；加上长期以来对农村水環境卫生的忽视，人们的环保意识薄弱；政府的污水治理资金缺位，造成农村污水随意排放的局面，严重污染了地下水甚至整个水环境系统，给农村居住环境带来了较大的影响。

农村污水包括农村工业污水、农村生活污水、养殖废水以及被农药污染的废水。通过对江西省村民的实地考察和问卷访谈发现，江西省农村主要污水是生活污水，包含以下三类：①农村家庭饲养家禽牲畜排放的污水；②村民日常生活洗涤排放的污水；③雨水冲刷地表垃圾或污物所产生的废水[1]。

1.2 农村污水的特点

农村与城市在生活方式和经济发展水平上存在着巨大的差异，跟城市污水不同，农村污水在水量、排放方式和处理率等方面有其自身的特点。

1.2.1 水量变化大 水量变化大体现在时空两个方面，即用水量区变化系数大和用水量时变化系数大。农村分散居住的特征使得各个村庄人口数量不一，人口数量多的村庄用水量也高，反之，人口数量少的村庄用水量也低，体现为农村地区之间用水量差异[2]；同时，进城务工的村民不像城市居民一样有固定的上班时间，他们经常会在节假日或者周末回家，因此农村污水中占比最大的生活洗涤用水在村民回家期间排放量较大，农村污水排放时间不集中，造成节假日期间用水量急剧变化。

1.2.2 分散排放 江西省地处江南丘陵，地形较为复杂，大致呈不规则环状结构分布。其中山地丘陵占78%，平原占12%，湖泊河流占10%，因此江西省大部分村庄相距较远、占地面积较城市多、村庄间地形差异大。这种地形地势造成农村污水排放分散且排放面广，难以建立统一的排水系统[3]。

1.2.3 污水排放缺乏处理 由于江西省农村地区思想观念和经济条件相对落后，村民的污水治理和水环境保护意识淡薄，大部分村民没有意识到生活污水随意排放的危害；同时江西省地处丘陵地带，配水管网和污水治理系统的建设成本高；加上政府资金的缺位，导致江西省农村生活污水处理率非常低[4]。

1.3 农村污水的危害

不经收集处理的农村污水随意排放，严重污染了地下水甚至整个水环境系统，给村民的身体健康和农村居住环境带来了较大的影响，制约着江西省经济的进一步发展。

1.3.1 对水体环境的影响 随意排放的农村生活污水会流入一些地势较低的河流、湖泊、池塘等各类水源中，污染地表水，使得水体中磷和氮的含量迅速增加，造成水体富营养化，大量水生动物死亡，严重破坏了农村的水环境系统。

1.3.2 对村民自身的影响 农村家庭式饲养的家禽牲畜散养在村庄，其粪便则散落在村庄各处，经由雨水把掺着粪便的水冲到水体中污染地表水或渗透到地下污染地下水。目前江西省有些偏远农村还未通自来水，村民仍然以自然水作为饮用水，受到污染的自然水传播各种诸如血吸虫、痢疾等疾病，对村民的身体健康造成了巨大的危害。endprint

1.3.3 对农村发展的影响 地区基础设施的滞后制约著江西省农村经济的发展。江西省农村污水治理相关设施的不完善，导致农村污水随意排放，污染河流湖泊等农作物灌溉水源，影响农作物的收成。同时，随处乱排放的污水影响了一个村庄的村容村貌，不利于该地农村旅游业的发展。

2 参与式治理：农村污水治理之道

2.1 参与式治理

参与式治理最早起源于西方的民主理论和政治治理理论，在此之前有关“参与”的研究有“参与式扶贫”、“参与式管理”、“参与式评估”等。引入中国后，参与式治理首先应用于社区建设领域，之后随着城乡一体化和村民自治的推进，参与式治理也逐渐应用到农村治理当中。参与式治理的核心是“居民参与”，也被称为是“协商民主”的实践，参与的实质是赋权，它强调政府、社会团体和公民个体等利益相关者一起参与决策、资源分配、承担责任及合作治理的过程[5]。笔者认为，参与是指参与的过程和程序，即通过政府“自上而下”和村民“自下而上”的双轨制模式参与到农村污水治理的准备规划阶段、项目施工阶段、运行维护阶段和监督评价阶段[6]。江西省污水治理项目的具体工作流程如图1所示。

2.2 参与式治理模式的运作机制

农村污水治理项目的开展往往是由政府和受影响地区村民共同推进的。为了更好地了解农村污水治理中的公众参与情况，笔者走访了污水治理涉及的县市，并对项目区进行了为期一周的调研。调查发现该污水治理工程共分为4个工作流程，分别是规划设计、工程施工、工程运行和维护及工程检测与评价。项目中村民的参与则被归结为“赋权”，参与式治理中村民具有项目决策权、实施参与权、管理维护权和监督评估权等4项权利。

2.2.1 多元参与、共商对策 江西省污水治理的参与主体多元，有政府、企业和村民等。政府临时成立项目办作为法人代表来推动项目的建设，政府主要起到领导指示作用；另外还有施工单位、环评单位、设计院、监理单位等企业，这些企业在项目中各司其职，发挥着各自的作用；除此之外，作为参与式治理中最核心的村民，他们是项目的受益者，同时也是决策者，他们通过村委会和村民代表以及各种形式的座谈会、问卷调查、结构访谈的形式参与污水治理的前期摸底调查，表达自己的利益诉求。在以政府为主导，多方参与构建的平等合作伙伴关系中，各方在决策中磋商，政府积极听取来自设计院、施工单位等企业和项目影响区的村民的声音，统筹各方意见，最终制定出相关的决策。

2.2.2 全程参与、互相监督 在参与式治理过程方面，不同治理主体广泛参与到决策、实施、监督、评估的各个环节，是一种全过程的参与，呈现出动态性和循环性。作为污水治理项目受益主体的村民的参与并不局限在工程的某一个阶段，而是在污水治理工程的4个阶段都参与，并行使了项目决策权、实施参与权、管理维护权和监督评估权等4项权利。第一，项目准备规划阶段的主要任务是决策。这一阶段通过乡村宣传公示、入户访谈、座谈会等方式动员村民参与到项目决策当中，建言献策，最终形成项目建议书；第二，项目施工阶段，村民参与到施工环节，在施工现场劳动，对采购物资进行管理，对施工材料的质量进行把关，以保障项目的有效合理运行；第三，污水治理设施建立完毕后即进入到了设施的运行维护阶段。在这个阶段村民参与治理已经形成了自组织的形式，成立了污水治理小组，小组成员对污水治理设施进行日常管理和维护，工作内容包括检查污水管道是否被堵塞或者漏水，如有问题及时反馈维修，每日安排人轮流值班，并形成一套工作制度；第四，监测评价阶段，污水治理工程建好只是一个良好的开端，能否运行管理好才是关键，监测评价工作可以及时发现问题、解决问题，使得隐患被消灭在萌芽状态。对污水治理工程建好后的监测评价，通过污水治理工程管理中的各企业单位的参与和当地基层政府的配合主导，对污水治理设施进行定期监测，并收集有关数据，在当地水利局建立信息管理系统进行数据处理和分析，从而形成监测评价报表，达到监测的目的。

2.2.3 参与治理、双轨并进 参与式治理是一种双轨制的治理模式，否定政府对权力的一元化或垄断；强调权力中心的多元化，否定权力运用“自上而下”的单一性和单向性；强调政府与企业、村民等各种权力的互动合作[7]。“自下而上”的治理模式强调企业、村民等政府外部势力的参与，有利于调动村民建设家园的积极性，与之相反的“自上而下”的治理模式则强调政府对污水治理工程的绝对管控，忽视了公众参与的重要性。

3 参与式治理视角下的农村污水处理成效分析

单轨制的“自上而下”的治理模式缺乏对村民主体视角的关注，参与式治理模式正好摆脱了传统的由政府主导、统一规划、大包大揽的“自上而下”单一治理模式的缺陷[8]。在污水治理的各个过程中加入了公众参与的环节，使得村民对项目具有拥有感；增加了对污水治理设施运行、维护、管理和监督的责任感，村民的主体性地位得以凸显；增强了村民的主体责任意识，这种主体性意识降低了农村污水治理的难度，更加卓有成效地发挥了参与式污水治理的作用[9]。

3.1 参与互动：改善多方关系，推进项目顺利开展

政府单方面决策具有片面性，基于这些片面的信息来制定的农村污水治理政策质量令人堪忧，最终会影响后续治理措施的实施。因此，只有集思广益，征求广大群众的意见和建议，才能制定出符合广大人民群众利益的决策。参与式污水治理模式要求农村污水治理项目中所有的受影响人都参与到项目前期的准备规划当中来，就农村污水治理问题进行讨论，共同出谋划策来参与决策的制定，有利于充分地表达项目相关者的利益诉求和观点，从而发挥村民和社会组织的积极性，这样可以消除广大村民对地方政府的不信任和不理解，改善多方关系，降低了政府的污水治理成本和企业的施工阻力，从而推进项目的顺利开展。

3.2 参与施工：规避施工风险，推动双方共赢

一般来说，当地村民对自己家园每个角落是最熟悉的，在农村污水治理项目施工过程中，鼓励当地村民参与进来，能够取得双方共赢的效果。首先，对村民来说，参与施工为其提供了就业机会，可以赚取工资，增加老百姓的经济收入，而当地村民参与施工建设，可以更好地了解项目设施的铺设状况，为后期参与维护打好基础；其次，当地村民对施工地区比较了解，在施工过程中可以与施工单位进行实时沟通，从而规避施工中一些不必要的风险或及时解决施工中不必要的麻烦，最终促进施工进度的加快，节省了施工的时间成本。endprint

3.3 参与维护：节约运营成本，维持项目的可持续

有资料显示，以往中国有些地方因长期失修或者恶意破坏等原因，污水治理设施逐渐报废无法继续运行，对国家和村民造成了重大损失。在污水治理设施建成之后，受影响村庄的村民形成的自组织管理形式，广大村民参与到污水治理小组中来，做到自己的事自己管，降低了聘请外人运营维护的成本。与此同时，村民在参与治理污水当中培育出主人翁精神，对污水治理设施维护就如同在维护私人物品一样，降低了污水治理设施被破坏的风险，有利于维持项目的可持续运行。

4 结语

通过对江西省农村污水治理模式的探讨可知，参与式治理模式是一种“自上而下”和“自下而上”两条路径相结合的治理模式，符合江西省污水治理现状的要求，并获得了诸多成效，为江西省甚至是全国其他农村地区的污水治理工程建设提供了可借鉴的范本。只有充分调动村民的參与积极性和主人翁意识，倾听来自民间的声音和利益诉求，以村民的需求为导向，项目才能顺利实施并发挥可持续性的作用，村民也能因此获得更多收益。

参考文献：

[1] 于梦琪.农村生活污水治理中存在的问题与法律对策[J].安徽农业科学，2015，43（34）：291-292.

[2] 徐 磊，王香莲，朱文博，等.江西省农村生活污水处理模式探讨[J].科技广场，2016（2）：189-192.

[3] 马 可，马 丁，尹振珑.西北农村地区生活污水一体化处理模式探讨[J].内蒙古科技与经济，2016（7）：78-79.

[4] 马静颖，詹建益.“五水共治”背景下浙江省农村生活污水处理现状分析研究[J].环境科学与管理，2016（2）：64-68.

[5] 王宗婧.参与式治理视域下农村权力治理研究[D].济南：山东大学，2015.

[6] 王敬尧.参与式治理一中国社区建设实证研究[M].北京：中国社会科学出版社，2016.

[7] 丛晓峰，杨汇泉.参与式治理视角下的农村社区建设路径研究[J].山东社会科学，2013（7）：178-182.

[8] 韩倩倩.参与式治理理论视角下的苏南农村环境治理模式研究[D].南京：南京农业大学，2014.

[9] 李冠杰.农村污水治理中的共同受益者责任探讨[J].现代农业科技，2015（19）：235-236.endprint