气象服务提供方式研究现状与展望

2017-09-09郑治斌崔新强

湖北农业科学 2017年15期

关键词：气象服务现状分析

郑治斌+崔新强

摘要：在概要介绍国外气象服务提供方式的基础上，重点介绍了中国气象服务提供方式的研究进展，并对气象服务提供方式研究重点进行了阐述，提出了深化气象服务提供方式改革的思路。

关键词：气象服务；提供方式；现状分析

中图分类号：P49 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）15-2806-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.002

Abstract： Based on the brief introduction of providing modes of meteorological service abroad， this paper introduces the current research progress of providing mode of meteorological service，discusses the research priority and proposes the ideas of deepening reform on providing mode of meteorological service.

Key words： meteorological service；providing mode；current status analysis

中国共产党第十八届三中全会明确提出，政府要加强各类公共服务提供，对推广政府购买服务提出了明确要求。在国家大力推进公共服务改革的新形势下，中国气象局出台了《关于全面深化气象改革的意见》，明确提出了气象部门要主动适应气象服务市场开放和政府职能转变的要求，进一步改进气象服务提供方式，探索建立适应多样化需求、分类运行的多元气象服务发展模式。基于此，本文对气象服务提供方式的研究进展进行了初步梳理和分析，阐述了气象服务提供方式研究的重点，以适应和满足国家经济社会发展和人民群众日益增长的个性化、多元化、专业化、针对性的气象服务需求。

1 国外气象服务提供方式概况

从世界各国气象事业发展历史来看，气象服务均始于无偿服务，只是随着气象事业的迅速发展，为解决政府拨款不足的问题，到20世纪初期才逐渐出现了商业化气象服务。美国、日本、加拿大、新西兰、欧盟等都是较早开展商业化气象服务的国家和地区，其商业化气象服务已经处在一个相对成熟的阶段。纵观世界各国的气象服务类型，主要分为以下5种模式[1，2]。

1.1 传统公益型

传统公益型多为发展中国家，气象服务保持纯公益性质或基本公益性质，禁止或限制商业化气象服务。

1.2 国家垄断型

国家垄断开展公益性气象服务和商业化气象服务，国家气象部门在做好公益性气象服务的同时，开展成本补偿性专业有偿气象服务和商业化气象服务，气象服务市场不对私人公司开放，商业化气象服务的收入全部上缴国家财政，国家将气象部门所需经费纳入国家财政预算，进行全额拨款，如马来西亚。

1.3 公私分明型

国家气象部门只开展公益性气象服务，商业化气象服务对私人公司完全开放，私人公司所需的气象资料和信息由公共气象部门免费提供，公益性气象服务和商业化气象服务有明确的界限划分，如美国、日本等。

1.4 公私竞争型

国家气象部门和私人公司均开展公益性气象服务和商业化气象服务，实行公平竞争。私人气象公司一般规模较小，但专业性很强，可以免費获取气象资料，也可以修改气象部门的预报结论。政府部门和公共单位使用气象信息也需支付费用，但只能使用国家气象部门提供的气象服务，如加拿大、英国、德国、法国等。

1.5 完全市场型

国家实行气象信息全部商业化，国家没有公共气象部门，或者公共气象部门完全按商业公司方式运行，政府接受气象服务也需按合同付费。政府彻底退出气象服务领域，气象服务完全采取市场化方式供应，如新西兰。新西兰是世界上第一个气象信息完全商业化的国家。

2 中国气象服务提供方式研究现状分析

气象服务是政府公共服务职能在气象领域的具体体现，是为满足公共需求，使用各种公共资源或公共权力，向政府决策部门、社会公众、公共部门提供气象信息和技术的过程。作为公共服务的重要组成部分，气象服务分为基本气象服务和非基本气象服务。

2.1 气象服务政府直接提供方式

改革开放以来，随着中国经济社会的快速发展，各方面对气象服务的需求日益增加，要求越来越高，虽然近年来逐步开始探索市场提供、政府购买、社会组织提供气象服务等方式，但在整体上还是以政府直接提供为主要方式。政府直接提供气象服务存在以下主要问题。

1）政府气象行政职能转变未完全到位。如何发挥政府在气象服务中的职能和主导作用仍然缺乏必要的法律和政策保障。基层气象部门政事不分、事企不分的现象还比较普遍，一定程度上影响了气象服务提供能力和水平。

2）政府对基本气象服务投入严重不足。使用公共财政投入基本气象服务生产与提供是政府的职责，但长期以来政府对基本气象服务投入严重不足，从而使气象部门难以集中精力做好基本气象服务。主要原因是中央公共气象财政支出保障水平偏低，地方公共气象财政经费保障不稳定，人员经费保障严重不足等。

3）公共气象服务不到位。随着经济社会发展，气象服务能力与日益增长的需求不相适应的矛盾日渐突出，但公共气象服务应由政府提供到位。目前，根据气象事权划分，公共气象服务不到位现象客观存在，如气象数据和气象资料不能免费开放、公共部门之间难以实现公共信息资源共享等。

4）公共气象服务不均衡。公众气象服务和气象灾害预警服务涉及基本国计民生，涉及到居民生命财产安全，其服务必须实现全民覆盖。但是，目前一些偏远农村、山区、湖区、库区群众和城市流动人口，存在难以及时收到气象预警预报信息的现象，一些装有气象灾害预警信息传播设施设备的农村也缺乏相应的维持经费保障。公共气象服务在发达地区和不发达地区存在较大差距，地区不平衡现象比较明显，城乡失衡和城区城郊失衡的现象尤其突出。endprint

2.2 气象服务政府购买方式

随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买气象服务将可能成为政府提供公共气象服务的有效方式。政府购买气象服务可界定为：政府为履行向社会公众提供气象服务的职能，通过财政手段，以契约的方式向各类社会服务组织购买部分的气象服务，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估对现”，其最终目的在于向社会公众提供更加优质高效的气象服务产品，推进城乡基本气象服务均等化[3]。

2.2.1 政府购买气象服务的现状近年来，陕西、黑龙江、福建、安徽、河南、湖北等省份立足实际，在政府购买气象服务方面进行了积极的探索，收到了一定的成效。但从各省的实践来看，政府购买气象服务的规范性还有待进一步完善，同时，一些政府购买气象服务的内容也值得商榷，无论是从政府角度还是社会公众角度，无论是在制度层面还是机制层面，都面临不少问题和挑战。

1）政府购买气象服务的认识还不到位。一些地方政府的思想认识跟不上形势的发展，仍不习惯让社会公众说了算，可能使购买服务流于形式。另外，在起步阶段，可能出现该购买与不该购买之间边界不清，进而出现该买而未买，不该买而买的现象。

2）政府购买气象服务的制度还没有形成。目前各地购买气象服務仍处于探索阶段，在国家层面还没有形成完善的制度体系。各地差别较大，社会各界认识不一，对于购买气象服务的主体和承接主体、权力和责任、范围和标准、原则和方法、方式和程序、评估和监管等，还没有明确的规定。

3）政府购买气象服务的运行规则还没有建立。一是目前各地对购买气象服务项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的气象服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在着一定的随意性。二是购买气象服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都有待完善。三是政府购买气象服务的项目资金未纳入财政预算体系，购买气象服务的总体规模仍然很小。

4）政府购买气象服务监管机制尚待建立。政府在购买气象服务过程中的责任依然存在，既要对服务项目的实施过程进行监管，也要对完成的服务项目进行绩效评价。当前，政府购买气象服务的监管还尚未提到议事日程，缺乏独立的第三方监管机制。

5）政府购买气象服务实际运作机制有待完善。政府购买气象服务涉及购买主体、行业管理与监管部门之间的关系，还涉及到财政工作。因此，政府购买气象服务较为复杂，一是气象服务很难确定市场指标，难以度量，以什么标准或计算方法购买气象服务难以明确；二是气象服务公共性强、受众面广，政府购买气象服务的效果难以统一评测。同时，政府购买气象服务的承接主体力量薄弱，气象服务市场没有完全放开。

2.2.2 政府购买气象服务的对象政府购买气象服务在中国应当还是处于起步和试验阶段，能够通过政府购买的气象服务存在着“向谁购买”、“为谁提供”、“谁来组织”、“谁来评价”、“谁来监督”等一系列问题[4]。从政府购买气象服务的对象即承接主体来看，主要是通过发挥市场机制作用，实现气象服务提供主体和提供方式多样化，在促进气象服务业发展的同时提升气象服务绩效，因此，政府购买气象服务对象应是除国家一类气象事业单位以外的气象社会组织，包括气象企业和气象中介组织。

气象服务需求的多元性及社会发展的非均衡性，决定着政府购买服务方式的多样性，也决定了必须在按需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买气象服务工作。

2.2.3 政府购买气象服务的范围在理论层面上，凡是能确认受益主体且能衡量受益程度的气象服务产品或气象服务，就可以交由社会生产、政府买单。在操作层面中，政府购买气象服务往往还需要具备以下条件：市场上有大量的气象服务提供者；有相对健全的政策和法律支撑；政府监管要到位，开展正确的监督与评价。因此，哪些气象服务项目适合通过政府购买方式去实现，这就需要具体情况具体分析。现阶段，气象探测、公众气象预报和气象灾害预警产品制作与发布、涉及国家安全的基本性气象科学技术等不适用政府购买的气象服务范围。而适合政府购买气象服务的范围主要有以下方面：（1）气象电话、气象短信、电视气象服务、公众气象服务网站；（2）农业气象服务；（3）人工影响天气服务；（4）重大活动气象保障服务；（5）重大工程气象保障服务；（6）公共卫生气象服务；（7）森林防火气象服务；（8）气象科学知识普及；（9）气象灾害风险评估；（10）气象法规、标准、规划、政策等研究类服务；（11）气象探测设备设施维护维修；（12）农业气候区划；（13）气象软科学研究；（14）气象软件开发；（15）非基础性气象科学技术研究；（16）其他需要由政府购买的气象服务。

2.3 气象服务市场提供方式

气象服务市场提供是指政府通过行政过程做出决策，确定气象服务的供给数量和质量标准，并以市场机制为杠杆，通过多种形式调动私营部门、非赢利部门参与，在竞争中完成气象服务的供给，其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引入市场机制，挖掘社会一切可利用资源来提高气象服务的提供能力[5]。市场提供气象服务，既能增加气象服务的数量，也能拓展气象服务获取途径，还能通过市场竞争机制提高气象服务质量，从而提高气象服务供给效率。

2.3.1 气象服务市场提供的现状分析中国市场参与提供气象服务起步比较晚，总体来说，目前国内从事气象服务的公司仍较少，气象服务社会化程度和市场参与度仍然较低，利用市场机制推进气象服务发展仍然比较缓慢。但在网络、手机等新载体中，提供主体有增加趋势，如：“墨迹天气”、“腾讯天气通”等。目前，一方面，由于应该由市场主导提供的气象服务长期依赖政府；另一方面，中国尚未建立市场提供气象服务的管理体制机制，提供气象服务市场主体缺乏足够的政策支持和发展环境，市场提供气象服务方式还处在起步阶段。endprint

2.3.2 气象服务市场提供的制约因素新形势下，气象服务发展面临着一系列新形势、新要求和新需求，气象服务特别是其中的专业化、个性化气象服务，必然要寻求市场化的发展之路[6]。当前，推进实施气象服务市场提供方式面临以下方面的制约因素。

1）传统的气象服务体制机制限制了气象服务市场提供主体的成长。长期以来，由于客观上的一些原因，气象服务市场主体缺乏萌芽、发展、壮大的土壤，在很大程度上影响了气象服务市场主体成长的命脉，限制了气象服务市场主体的成长。

2）在国家层面上，缺乏相应的政策支持。目前，气象服务市场已经客观存在，但气象服务市场的法规和政策体系不健全，气象服务市场规则尚未建立。构建什么样的管理、政策、法规体系，逐步形成有序竞争、多元化参与的气象服务市场格局还缺乏明确的思路。

3）在技术层面上，专业气象服务技术储备和技术研发相对欠缺。中国气象服务产品在深度、广度、精细度等方面相对薄弱，与专业气象服务的市场需求还存在较大的差距。

2.3.3 气象服务市场提供的范围积极推进气象服务市场提供是大势所趋。就现阶段而言，推进气象服务市场提供应集中体现在非基本气象服务领域。针对不同的非基本气象服务项目，可将其分为二类：一类为可以部分由市场配置资源的气象服务，如法定应当承担传播义务的媒体载体，通过不同的形式可部分利用市场配置资源；另一类为可以完全由市场配置资源的气象服务，如气象探测装备的研发、生产、维修等则完全可以通过市场形式进行资源配置。

2.4 气象服务社会组织提供方式

气象服务社会组织提供是指各类社会组织在允许的职责范围内，依法依规向社会提供气象服务。这类社会组织可以有一些经营性行为，但不以盈利为目的，具有公益性、服务性、非政府性等特征[7]。

2.4.1 气象服务社会组织提供的现状分析随着中国各项改革的不断深入，社会组织将成为提供气象服务不可缺少的重要力量。但目前气象服务社会组织提供明显不足，存在一些主要问题。

1）目前中国气象社会组织的数量较少，规模较小，无法形成气象服务的“生产者”市场，更谈不上开展市场竞争。气象行业组织起步晚，权威性低，发挥作用有限，还不足以承接政府转移的相关职能。

2）社会组织参与气象服务还没有形成常态化机制。盡管近年来各类社会组织有了较快发展，但由于社会组织参与提供气象服务政策不足，也没有完全形成常态化机制。

3）中国政社不分、政事不分问题仍较突出，各类社会组织发展空间不足。从目前状况来看，现有独立的社会组织发展缓慢、规模偏小、自身实力弱小、能力偏弱、资源不足以及专业技术人员不确定性等问题比较普遍，难以承接政府购买气象服务的内容，政府在向各类社会组织购买气象服务时选择有限。

4）对社会组织参与提供气象服务的认识不到位、重视程度不够，同时各类气象社会组织发育不成熟与承接能力不足，自身管理水平和服务能力还有待提高，成为制约气象服务社会组织提供的重要因素。

2.4.2 气象服务社会组织提供的承担主体社会组织参与气象服务具有服务对象广泛、服务方式多样、服务渠道多元、服务层次各异等特点和优势[8]。目前，社会组织参与提供气象服务的承担主体，可以包括社会团体、民办非企业单位、基金会等。

2.4.3 气象服务社会组织提供的范围社会组织既可以通过承接政府转移职能、政府购买服务参与气象服务，也可以通过市场竞争与合作机制参与气象服务；既可以面向公众提供专业化、规模化的气象服务，也可以面向社区居民和特定群体提供多样化、个性化、便捷化的气象服务[9]。根据气象服务的特点和社会组织的属性，气象社会组织可以参与承担部分非基本气象服务、参与部分气象服务管理事项、承担部分气象行政管理机构转移的职能。

3 气象服务提供方式研究的重点

3.1 坚持基本气象服务政府提供

政府提供是指政府主要通过直接生产和间接生产途径向社会提供气象服务的一种制度安排。在这种供给制度下，政府扮演政策制定者、资金供应者和生产安排者角色，政府是气象服务提供的主体。政府提供主要有政府全额保障提供、政府财政补助性提供、政府购买服务提供等方式[10]。

3.2 推进非基本气象服务市场提供

市场提供是指引入市场竞争机制提供气象服务的制度安排。气象服务市场提供可改善气象服务的供给效率，而现实社会中部分消费者具有超额气象服务需求，营利组织（企业）能够促使其营利目标与超额气象服务需求相结合，为气象服务的市场供给提供了可能[11，12]。为了激励企业对气象服务有效供给，政府还可以通过税收优惠等诱导性政策，提高市场提供气象服务的积极性。通过市场提供气象服务需要建立相应的气象政策和法规体系，应加快制定《气象信息服务条例》，为尝试市场提供方式创造条件。气象服务市场提供主要包括合同外包、特许经营、用者付费等几种形式[10]。

3.3 规范气象服务社会组织提供

社会组织提供是指通过各级气象学会、防雷协会、人工影响天气协会和各有关行业协会组织、各类社会组织向社会提供气象服务的制度安排。近些年来，这些行业协会组织、社会组织已经承担了相应的气象服务，已经形成了相当规模，成为实现气象服务均等化的重要力量，其作用越来越大。因此，在推进气象服务社会组织提供进程中，必须进一步规范社会组织承担气象服务的行为和责任，建立相应的激励机制，以引导各类社会组织更好地发挥作用[13，14]。

3.4 探索气象服务自愿提供

自愿提供是指通过志愿团体和各类志愿者为社会免费提供气象服务的制度安排，其本质是社会成员以其专业性和自愿性向社会提供气象服务，实现公共利益。气象服务自愿提供能够在一定程度上满足社会成员特定的气象服务需要，特别是在政府或市场无力、无法提供全部气象服务，或者政府与市场供给气象服务成本过高的情况下，可以将气象服务提供委托给志愿组织，志愿组织依靠政府委托和政策优惠、企业组织及个人资助为社会提供气象服务，实现社会福利最大化[14]。气象服务自愿提供主要包括捐赠、志愿服务、没有营利性的收费服务等形式[10]。endprint

3.5 试行气象服务混合提供

混合提供方式是由上述提供方式有机结合提供气象服务的制度安排。近年来，许多省市在公路、铁路、水电、旅游、烟草行业和部分人工影响天气服务方面采取了这种混合提供的方式。气象服务异质性程度的增加，需求偏好和受益范围的差异性，尤其是气象服务供给和生产的分离，为混合提供方式提供了可能性和可行性。气象服务混合提供方式具有较大的灵活性，既不排斥政府提供，也不排斥市场化，并且能有效整合社会组织和非营利组织、社区、个人的力量。因此，在上述几种提供制度各自存在一定局限的情况下，为了提高气象服务的提供效率，将几种提供制度结合起来，充分发挥各自的优势，形成一种分工合作和协调的关系，最终形成提供气象服务产品与服务的合适方式[10]。

4 结语与展望

党的十八大报告提出“加快健全基本公共服务体系”和“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”，这是党中央对新时期气象服务和气象防灾减灾工作提出的新要求。在全球气候变暖的背景下，气象灾害的突发性、反常性和不可预见性日益突出，社会对气象服务的需求更加多样化。深化气象服务提供方式改革，主动适应气象服务市场开放和政府职能转变的要求，探索建立适应多样化需求、分类运行的多元气象服务发展模式，适应和满足气象服务多元化增长的需求。因此，在实践中，应坚持公共气象服务由政府提供为主体，由公共财政承担相应支出责任；制定政府购买气象服务办法和指导目录，推进政府购买气象服务常态化发展；制定逐步开放气象服务市场的政策措施，探索气象服务负面清单管理方式，推进非公共气象服务市场提供；制定发展社会气象服务组织的指导意见，鼓励发展气象社会组织，加快构建多元参与具有中国特色的现代气象服务体系。

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