山东省公共资源交易发展研究

于明兵 尤加鹏 黄克

山东省公共资源交易发展研究

于明兵 尤加鹏 黄克

整合建设统一的公共资源交易平台，是党中央、国务院从构建社会主义市场经济体系、推动政府职能转变、加强源头治腐的战略高度作出的重大改革部署。2015年以来，山东省委省政府把公共资源交易平台整合作为推进供给侧结构性改革的重要抓手，以新发展理念为指导，积极作为、锐意改革，规范化、法治化、透明化的交易环境加快形成，全省公共资源交易展现出新的勃勃生机。

一、全省公共资源交易平台整合建设工作情况

在省委省政府坚强领导和大力推动下，省发展改革委牵头，会同有关部门，以 “放管服”改革为主线，以制度规则体系和全流程电子化为路径，初步构建形成了规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。

（一）强化改革统筹指导。出台了整合建立统一的公共资源交易平台的实施意见和省级公共资源交易平台整合建设方案，对平台的交易范围、机构建设、监管体制、信息系统、市县平台等作了明确部署。除将国家要求的工程建设项目、土地使用权及矿业权、国有产权、政府采购4大项作为 “必选项” 实现整合外， 还将药械采购、特种行业经营权等作为 “自选项”进行了整合，整合范围涵盖了8大类。

（二）规范整合省市两级平台。整建制撤销了6个分散的交易机构，组建了山东省公共资源交易中心 （挂省政府采购中心牌子），承担省级公共资源交易运行服务工作。山东产权交易中心加挂省公共资源 （国有产权）交易中心牌子，国有产权交易业务纳入省级平台统一运行。将原省市县三级133个平台整合为省市两级18个平台，削减86%，原114个县级平台全部整合为市级分中心，实现了由分散交易向集中交易的转变。

（三）理顺监管体制机制。省市两级总体上形成了 “一会一办一中心”的管理运行构架。建立了联席会议制度，由常务副省长任联席会议召集人；省发展改革委成立了公管办，负责全省公共资源交易工作的综合管理、协调，监督管理公共资源交易平台；各级招标投标、财政、国土、国资、卫生计生等部门，按照规定的职责分工，负责公共资源交易活动的监管、执法，监管职能不剥离、不削弱，初步形成了管办分离、监督规范的体制机制。

（四）健全制度规则体系。研究出台了 《山东省公共资源交易平台管理暂行办法》和 《山东省公共资源交易综合评标评审专家库和专家管理暂行办法》 （鲁政字 〔2016〕218号），印发了专家库整合建设总体方案，对全省公共资源交易的组织管理、交易范围、交易规则、交易服务、专家管理等进行了全面规范。组织开展了全省公共资源交易领域规章和规范性文件清理，对涉及违背上位法、违规收费、违规审批等问题严重及过期失效的111件制度规则予以废止。

（五）推进系统互联共享。全面启动了 “互联网+公共资源交易”战略，加快建设省公共资源交易电子系统 “123516” （一网、两门户、三平台、五库、十六子系统）工程。完成了全省公共资源交易电子服务平台建设，实现了与国家、17市的纵向贯通，汇集报送各类数据信息10万余条。全省三位一体、互联共享的公共资源交易电子系统框架初步构建完成。

图1六大领域公共资源交易总体情况

二、全省公共资源交易情况

去年以来，全省各级公共资源交易平台高质高效完成了一大批高铁、城轨、高速公路、地下综合管廊、政府采购、药品疫苗采购、国有产权等重大项目交易，为动能转换、提振经济、服务民生注入了新的活力。2016年全省公共资源总交易额达1.24万亿元，占GDP的18.5%；增加财政收入264亿元，节约财政支出 288亿元，增收节支率为4.5%，增收节支额占全省一般公共预算收入的比重达9.4%。今年1-5月份，实现交易额4621.3亿元，同比增长8.1%，预计全年总交易额将突破1.4万亿元。

图2工程建设领域政府投资情况

表1各市公共资源交易总体情况

（一）分行业领域情况。2016年，我省进入平台交易的公共资源项目涵盖了6大领域，共约134万宗。其中，工程建设项目交易额为3976.6亿元，占总交易额的32%，节支162亿元，占节支总额的 56%。政府和社会资本合作（PPP）项目合同金额为2958.1亿元，占总交易额的23.8%。政府采购项目交易额为2924.5亿元，占总交易额的 23.6%， 节约支出125.7亿元，占节支总额的43.6%。土地和矿业权等资源类项目交易额为1687.6亿元，占总交易额的13.6%，增值 246.7亿元，占增收总额的93.4%。药械采购项目交易额为 497.5亿元，占总交易额的4%。国有产权项目交易额为358.9亿元，占总交易额的2.9%，增值16.7亿元，占增收总额的6.3%。

（二）各层级情况。我省总交易额为12417.3亿元，位列广东省（16000亿 元 ， 占 GDP比 重20.1%）、江苏省 （13745.1亿元，占GDP比重18.1%）之后，居第3位，占 GDP的比重为 18.5%。省级平台，实现交易额 1560亿元，占全省总交易额的12.6%，其中交通工程项目交易额达到804.2亿元，占省级平台交易额的比重为51.6%。市级层面 （详见表1），各市实现交易额 10857亿元，占全省总交易额的87.4%。济南、青岛、菏泽3市交易额占GDP比重超过25%。其中，青岛市公共资源交易规模达到3040亿元，占全省市级平台交易额的比重达到28%，占本市 GDP的比重超过30%。

（三）交易方式情况。公开招标是我省公共资源交易的主要方式，占比为 74.1%，完成交易额5416.1亿元，占比为43.6%。分领域看，工程建设方面，公开招标项目交易数量占比为90.7%，交易额占比为95.2%，其余交易方式为邀请招标。政府采购方面，公开招标采购项目数量占比为 41%，交易额占比为48.5%；单一来源采购项目数量占比为4.3%，交易额占比为40.9%。资源类交易方面，拍卖、挂牌是主要交易方式，占资源类交易总额的95.2%。产权交易方面，拍卖和网络竞价交易项目数量占比为91.3%，交易额占比10.6%；协议转让交易项目数量占比8%，交易额占比88.4%。药械采购方面，公开招标项目交易数量占比为75.5%，交易额为209.6亿元，占比42.1%。

（四）政府投资情况。政府投资占全省公共资源交易项目资金来源的半壁江山， 投资额为6096.6亿元，占比为49.1%。政府投资主要集中在工程建设、政府采购两大领域，交易额达5575.5亿元，占比为91.5%。工程建设项目方面，政府投资额为 2651亿元，占比为66.7%，主要集中在公路、 市政、 房建、 能源、 水运、水利、 铁路等领域 （详见图 2）；企业投资额为1144.3亿元，占比为28.8%。政府和社会资本合作（PPP）方面，政府投资额为521.1亿元，占比为17.6%；企业投资额1522.3亿元，占比为51.5%；其他投资额 （银行贷款）914.7亿元，占比为30.9%。政府采购项目全部为政府投资。

（五）市场开放情况。从进入我省部分市县平台交易的企业情况看，我省公共资源交易市场开放度、包容度较高，营商环境公平良好。市际外地企业注册登记总数占比普遍达65%以上，省际外地企业注册登记总数占比为47%。外省企业参与我省公共资源交易投标次数占总投标次数比重为43%，中标率为31%，其中，中标率较高的房屋建筑与市政工程达到 46%， 政府采购项目 为30.1%，药械采购为37.6%，水利工程为27%，交通工程为28.5%。从对部分领域抽样分析结果看，中标价格波动总体平稳，较少出现陡高陡低、低价中标高价结算等异常行为。

三、值得关注的重点问题

当前全国、全省公共资源交易总体上仍处于发展初期，与社会主义市场经济体系建设的要求，与人民群众的期待相比，还有很大差距。我省平台整合起步晚，多重任务叠加，存在很多值得高度关注、努力破解的问题。

（一）法律制度体系建设滞后。公共资源交易领域有招标投标法、政府采购法等多部单项法律法规，部分法律已运行多年，且具有浓厚的部门行政色彩，难以适应新发展理念、市场经济新体制的要求。部分法律法规过于突出 “低价”引领作用，忽略了对优化资源配置、加强优质供给、创新精神的导向，忽略了对品牌、诚信和质量的考量；过于强调对投标者的约束，对招标人、代理机构违法违规行为难以形成威慑力；过于强调对守法者的约束，对违规干预交易、应进不进、化整为零规避招标、萝卜招标、围标串标等违法违规行为难以形成有效的打击等。各地在公共资源交易平台整合实践中，频繁出现招标投标法、政府采购法相抵触的情况。

（二）改革系统性有待增强。公共资源交易配置改革是一项牵一发而动全身的系统性改革任务，必须增强多领域制度供给的协同性，体现改革的综合配套和系统集成。 如， 资源类制度方面，2016年全省资源类项目交易额仅为1687.6亿元，绝大多数为土地使用权交易，水、矿产、国有森林、山岭荒地、海域海岛等自然资源交易量极少，与部分领域产权不明晰，有偿使用制度和价格形成机制不健全有很大关系；交易量相对较大的土地使用权配置制度也不完善，供给不足与粗放利用问题并存，城乡统一的建设用地市场尚未建立，农村土地流转仍处于探索阶段。如，生态文明制度方面，碳排放权、排污权等交易制度设计尚未起步，生态文明、空间规划、多规合一等制度有待与公共资源配置深度对接。又如，PPP领域。近年来我省大力推广PPP合作模式创新，通过公共资源交易平台合理选择PPP项目合作方，去年交易总额接近3000亿元。但同时，各级对PPP项目推介运作还不熟悉，实操能力还不强，多个市去年出现 “零交易”。

（三）平台建设任重道远。我省平台整合起步晚，面临补欠账、还新账双重任务，在监管体制机制、制度规则体系、信息化建设等重要领域建设上仍需付出艰苦努力。一是认识仍待提高。虽然全省平台整合工作有了良好起步，但进展不平衡，个别市平台建设缓慢，未将八大类事项纳入平台，服务标准、操作流程、交易规则严重失范，制度性交易成本依然过高，服务能力和服务水平与市场主体要求还存在较大差距。个别领域交易存在价高、质次、迟滞等饱受诟病的问题，社会满意度、认同度不高。二是交易方式亟待规范。公开招标是公共资源交易最主要、最规范的交易方式，而我省公开招标呈现交易数量大、交易额小的问题。2016年，全省公开招标交易数量占比为74.1%，但交易额仅占43.6%。这反映出，我省公共资源交易方式还不规范，市场化程度还不高，存在化整为零、肢解项目甚至规避招标的可能或倾向。三是交易电子化压力较大。虽然我省各级各部门都不同程度地开发建设了电子交易或监管系统，但交易电子化水平不足 50%， 与广东、 贵州、 湖北、安徽、海南等省接近80%的水平相去甚远。同时，还存在各自为政、自成体系、重复建设等问题。部分市县平台场所设施建设严重滞后，不具备实时监控、系统留痕、全程电子化的基础条件。专家库建设方面，也存在不规范、不统一、不共享的问题。

滨州市公共资源交易中心监控室

四、推动公共资源科学配置的政策建议

牢固树立和贯彻落实新发展理念，以全省公共资源交易平台整合建设为契机，从广度和深度上创新配置方式，着力推进供给侧结构性改革和新旧动能转换，促进经济社会持续健康发展。

（一）创新政府配置资源方式。以建立自然资源产权制度为抓手，推行资源有偿获得和使用，以建立健全国有资本形态转换机制为抓手，规范经营性国有资产处置和收益分配。依托全省统一的公共资源交易平台进行企业重大资产转让，严防国有资产流失。推进非经营性国有资产整合与共享，依托公共资源 （国有产权）交易平台，对行政事业单位超标准配置、低效运转或者长期闲置资产，以及 “僵尸企业”，进行有效的调剂、 盘活、 处置、 再利用， 避免资产重复配置、闲置浪费。在维护全国统一大市场的前提下，在新型城镇化、国资国企改革、农村土地 “三权分置”、城市土地集约储备和分类供应、区域性金融市场和金融机构、房地产税、养老和医疗保障等方面，加快创新实践和改革探索。

（二）健全完善公共资源交易制度规则体系。积极为国家出台《公共资源交易法》建言献策。尽快启动 《山东省公共资源交易条例》立法程序，借鉴湖北省立法经验，立法明确以目录管理、统一平台、规范交易、全程监管为主要内容的新型公共资源配置体系。尽快出台 《山东省公共资源交易目录》，将碳排放权、排污权及其他新兴公共资源全部纳入平台交易，鼓励各地突出特色，拓展范围。研究出台各领域交易规则、 现场监督、 信用管理、 考核评价等制度规则，研究制定公共资源交易 “放管服”政策举措。实施目录管理，目录之外的一律不得作为监管依据。

（三）强化公共资源交易创新实践。一是探索公共资源交易新导向。发挥评标评审标准 “指挥棒”作用，引领新产业、新技术、新业态、新模式创新发展。制定优惠政策，鼓励实体经济特别是小微企业平等参与公共资源交易，加大对高端制造、绿色低碳、创业创新、 智慧应用、 品牌价值、工匠精神的引导支持。借鉴商务诚信评标、合理低价评标等新理念，研究形成一套科学公平、择优择强、市场公认的评标办法，在全省率先推广应用。二是开辟公共资源交易绿色通道。对国家和省重大战略、脱贫攻坚、对口支援、生态文明、重大公用基础设施、 解决 “大班额”、“三去一降一补”等重点项目和民生工程开辟绿色通道，加快审批、精简流程，优先组织交易，尽快推动落地。三是加强 PPP项目管理。健全完善制度规则，提高实际操作能力和水平，鼓励引导社会资本积极参与基本公共服务、公用基础设施建设。强化项目推进管控，把好准入关，加强运行监管，防范金融风险，防止因项目运营不当增加政府债务风险。

（四）构建公共资源科学配置新平台。一是加快推进省市平台建设。高标准建设省公共资源交易中心，打造全国一流的交易平台。加大督导力度，出台规范标准，提升市县平台交易场所设施、信息系统和服务水平，积极协调推进流程管理、远程评标等先进运行模式，切实提高平台服务效率和效益。二是基本实现全流程电子化。加快电子系统建设，与国家、各市平台及省投资项目在线审批监管平台、公共信用信息平台、不动产统一登记平台等对接共享。推进电子CA互认，开展远程异地评标、场所设施服务标准验收，为实现全流程电子化奠定基础。三是整合组建统一专家库。完成专家库管理系统建设工作，有序实现专家库规范整合和科学管理。拓展优质专家规模，畅通进出渠道，加强专家资源共享，建立黑名单制度。

（五）加强公共资源交易活动监督管理。创新监管机制和监管方式，构建依法监管与信用激励约束、政府监管与社会监督相结合的新型监管格局。由各级公管办牵头，采取全面督察、重点抽查、全程监控等方式，加强交易各阶段、各环节监管。全面记录各市场主体、服务机构、监管机构信息， 形成来源可溯、 去向可查、监督留痕、责任可究的完整信息链条，对公共资源配置项目规划、评估、审核、交易、收支等过程进行动态监管和在线监督。将市场主体参与公共资源交易活动的信用信息作为实施监管的重要依据，建立失信黑名单制度，健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。建立跨部门、跨区域联动执法协作机制，对违规干预交易、应进不进、化整为零规避招标、围标串标，以及 “低价中标、高价结算”等违法违规行为进行严肃查处。

（作者单位：山东省发展和改革委员会）