制药产业创新激励政策研究的述评与展望

申成霖张新鑫 侯文华

1.天津工业大学管理学院 天津 3003872.天津理工大学管理学院 天津 3003843.南开大学商学院 天津 300071

·药物政策·

制药产业创新激励政策研究的述评与展望

申成霖1*张新鑫2侯文华3

1.天津工业大学管理学院 天津 3003872.天津理工大学管理学院 天津 3003843.南开大学商学院 天津 300071

基于制药产业激励与规制并存的典型特征，将制药产业创新激励政策划分为激励性政策和规制性政策两大类。通过国内外相关文献的梳理，就价格管制政策、医保支付政策、集中采购规制以及创新药研发激励政策对制药产业创新激励影响的研究进展进行了梳理和述评，提出未来该领域的研究应立足于中国的管理实践，从非对称信息、多种政策工具对创新药研发激励的综合作用机制，以及引入新的研究范式等三个方面进行突破。

制药产业； 创新； 激励； 规制； 政策

制药产业是典型的创新驱动型产业，持续高效的研发创新是其核心竞争力。但长期以来我国制药企业却面临研发投入不足、创新能力薄弱、创新绩效低下等突出问题。[1-3]创新药物研发具有较强的溢出效应，单靠市场激励难以达到社会资源最优配置。为提高制药企业的创新激励，各国政府不断从国家战略层面提出创新激励政策，如提供研发资助、税收优惠等，促进新药在市场化过程中获得合理的利益补偿，解决新药创制中的市场失灵问题。[4]同时，药品是关系到人类生命健康的特殊商品，具有准公共品属性，绝大多数国家政府对药品市场进行不同程度的干预，如价格管制、医保费用控制等；药品市场涉及制药企业、患者、医疗服务机构、医疗保险机构和政府等多方利益，激励与管制并存是该市场显著的特征。因此，研究制药产业创新激励政策，既要保障制药企业创新回报，又要兼顾医疗资源投入的可持续性、消费者的健康福利和社会公平，已经成为各国医药监管部门和学术界研究共同关注的热点。本文基于创新药市场激励与管制并存的典型特征，将影响制药产业创新激励的政策划分为激励性(创新研发)、规制性(医保支付、价格管制及集中采购)两大类政策，以此对制药产业创新(主要探讨技术创新)激励政策研究的文献进行分类梳理和述评，归纳该领域研究工作与进展，为制药产业创新激励政策的研究与决策提供理论参考。

1 政府研发政策对创新药物研发激励影响

1.1 政府研发政策对企业研发激励的影响

Nelson、Arrow早期的研究揭示了研发创新存在市场失灵现象。[5-6]由于技术创新具有正外部性和溢出效应，其社会收益高于企业自身收益，新一轮的技术创新引致该技术被模仿和复制，企业利润被吞噬，导致投资研发的企业不能获取研发的所有收益，使得企业最优投资水平低于社会最优水平，这种创新研发投入的缺乏被称之为市场失灵。为解决此问题，学者提出采用政府支持提高企业边际收益的办法激励创新。很多经济学者都认同政府利用财政手段，如直接补贴(资助)、税收优惠和金融支持等措施对企业的创新研发活动提供支持，以纠正市场失灵和创新投资不足。[7-8]

政府研发政策对企业研发激励影响重大，核心问题是分析政府研发资助对企业研发投入的作用与效果，学术界形成如下三种观点：一是激励效应，即政府研发投入增加，企业获得更多资源，从而增加研发投入，有利于提高研发绩效。[9-12]二是挤出效应，即政府增加创新研发投资会导致企业过多依赖政府投入，从而减少自身创新投入。[13-15]三是政府研发资助对企业研发投入的影响具有不确定性。[16]实践对这三种理论都有所验证。政府研发政策到底发挥何种效应受到资助对象选择方式、资助的产业类型、资助规模、信息不对称程度等众多情境因素的影响。[17]

1.2 政府研发政策与制药企业研发投入之间的关系

Etzkowitz和Brisolla研究指出，政府干预政策的性质、时机和组合远比是否进行政府干预的争论重要。[18]为此，学术界在深入研究政府研发政策资助效果之后，开始关注如何设计有效的激励政策的问题。国内学者较多关注了我国产业经济发展的热点——战略性新兴产业的研发补贴与研发激励问题，并试图设计出有效的研发激励政策。[19-23]国内外学术界对制药产业的研发政策与制药企业研发投入之间的作用关系还缺乏深入研究，研究范式以质化研究为主，仅有少量的实证研究。例如，Nicola研究指出，在制药企业仅仅重视生产效率的情况下，有必要采取研发激励措施鼓励企业加大对罕见病药物的研发投入。[24]Choi等研究发现，政府的研发激励政策可以通过改变市场绩效回报来阻止大型制药企业缩减神经系统药物研发投入的行为，该研究认为专业学会推动倡导此类政策会促进企业加大创新研发投入。[25]Rovira认为政策、制度和激励机制是促进制药企业技术进步，高效、公平的解决社会公共健康问题的关键。[26]可见，国外学者逐渐重视研发政策对制药产业创新激励效应的研究。国内研究侧重于对创新药研发政策实施效果的评价[27-28]、政府研发资助对企业研发投入的影响[29]、中外新药研发现状和激励政策的对比分析[30-34]，并在此基础上提出完善我国新药研发政策的建议。然而，政府研发政策的实施效果不仅与创新药物研发政策的激励强度、激励对象的选择方式等密切相关，而且还受到知识产权法律保护、市场竞争等环境因素的影响。

综上，国内外对于创新药物研发政策与制药企业研发投入之间关系的研究较为薄弱。由于我国制药企业研发资源、实力和国外企业存在差距，国内外社会医疗保险制度、制药产业规制政策等方面也有巨大差异，国外研究成果对我国制药产业创新激励政策的借鉴意义十分有限。同时，由于药品的准公共属性、药品创新的高度复杂性以及药品市场的多重利益相关性，设计制药产业创新激励政策不能照搬一般类型产业政策的做法，存在多重规制则是制药产业的显著特征，因此研究中还必须考虑规制对制药企业创新行为的影响。

2 政府规制对制药企业创新研发激励的影响

世界各国对医药产业的普遍做法是设立专门的规制机构进行规制。政府规制可以划分为经济性规制和社会性规制。大部分国家更侧重经济性规制，如价格管制、集中采购规制和市场准入规制(GMP、GLP、GSP及新药审批等)。市场准入规制是制药企业必须具备的资质条件，属于市场进入壁垒。在世界范围内，加强市场准入规制已经成为普遍共识。表1列出了我国制药业中几类重要的规制政策。

表1 我国制药产业的经济性、社会性规制政策

资料来源：根据公开材料整理

从规制的性质上来看，经济性规制和社会性规制大多属于约束性(限制性)规制，如果要有效刺激制药企业的创新动机和行为，需要设计激励性规制政策。以下就价格管制、医保支付政策以及集中采购规制对制药产业创新影响的文献进行梳理分析。

2.1 价格管制政策与制药企业研发投入的关系

目前世界各国通行的药品价格管制方式有两种：一是价格上限管制，又称限价政策，二是参考价格管制。价格上限管制较之参考价格管制更为简单，易于操作和实行，药品管制价格上限的设定却存在着规制失效、俘虏的难题。参考价格管制虽然比较复杂，但在全世界范围内，有逐渐代替价格上限规制的趋势。德国、挪威等国已经采取参考价格管制制度，对平抑药价、合理控制医保费用支出收到了较好的效果，值得我国政府借鉴。我国在2015年5月取消了基本药物的价格上限管制，旨在通过市场机制促进药品价格合理化。国内外学术界对价格管制政策与制药企业研发投入的关系已形成两派观点。一种观点认为，价格管制对制药企业的研发激励和社会福利具有显著的负向效应，而且会导致企业创新结构的扭曲。[35-38]另一种观点则认为，价格管制并非总是对制药企业的研发激励产生消极影响，在某些条件下甚至会促进创新药研发，如有外国学者研究表明，若管制价格略微低于创新水平最高的药品的垄断定价，会提高其他类型药品的实际创新水平，且能够从总体上增进社会福利。[39-40]该研究为国外创新药物价格上限管制政策的制定提供了理论解释和依据。有研究指出，对高价药实施价格管制在一定范围内可以提高社会福利。[41]Ganuza发现，价格管制能够纠正低弹性细分市场导致的企业创新投入的扭曲，提高制药企业的创新激励。[42]一直以来关于药品价格管制对制药企业创新行为影响的研究都存在着争论，其对制药企业的创新绩效行为的影响机理较为复杂。实际上，价格管制是一种价格上限管制，旨在限制制药企业药品定价过高的行为，其对制药企业的创新激励作用还受到其他政策的综合影响，例如受到需求方支付(医疗保险支付)制度的影响，而同时医院药品价格还受到集中采购制度的制约。

2.2 医保支付政策对制药企业研发投入的影响

医保支付政策是当今世界各国普遍设立的社会保险制度工具，可视为对需求方采取的一种支付限制，通过影响购买意愿和能力，影响患者对药品的需求。医保支付比例的高低会直接响患者对药品的需求、定价以及制药企业的研发回报，从而影响制药企业的研发努力投入[42-43]，但医保支付政策对创新药研发激励的影响尚需系统研究。Grossman研究发现，在共同支付政策下，若降低医疗保险的支付比例，则影响患者对创新药物需求，阻碍创新药物的销售，从而对制药企业的研发投入产生负面影响。[44]张新鑫等研究发现，价格管制对制药企业研发激励的作用受到医保支付政策和企业自身创新能力的共同影响，当医保支付比例较高时，价格管制能够提高创新能力中等的制药企业的研发激励。[45]国内外学术界就医保支付政策对制药企业研发投入的影响尚缺乏系统深入的研究。

2.3 集中采购规制与制药企业创新激励的关系

随着集中采购模式在药品采购中的广泛应用，药品集中采购问题引起了国内外研究学者的广泛关注。但国内外对该问题的关注点略有差别。国外的研究主要聚焦在集中采购组织(GPOs)的结构与功能，以及GPOs在降低药品价格、药品供应链整合等方面的作用与价值，较多关注药品集中采购对于药品价格的影响。例如Burns[46]、Schneller[47]分别研究了美国药品GPOs的结构和功能及其在药品采购供应链中的作用。Burns和Lee通过对加入美国药品GPOs的医疗机构大规模调查，探讨GPOs在降低药品采购价格和医疗机构采购成本方面的价值。[48]Hu和Schwarz通过构建药品GPOs和制药企业间的博弈模型，分析GPOs和制药企业的决策行为以及GPOs在药品供应链的作用。[49]GPO作为美国医药市场典型的中介组织，通过大规模集中采购，极大降低了医疗产品价格。与美国不同，我国集中采购制度是政府主导下的网上药品集中采购模式，药品招标管理及运营缺乏医疗机构的直接参与，并存在二次议价等问题。[50]国内的研究则主要集中在集中采购规制的制度特性、实践效果、政策完善和改进建议[51-54]，以及该规制对药品价格形成与药品质量的影响[55-56]等方面。关于集中采购是否真正降低了药品采购成本及价格，研究与实践表明，药品集中采购规制在规范药品流通、药品价格方面起到了一定的积极作用[57]，但仍然存在一些问题，甚至出现了“要求国家考虑取消药品集中采购规制”的呼声[58]。因此，完善和改进集中采购规制设计，探讨如何发挥对药品价格、医保控费的作用是当前国内研究的焦点。

由于药品价格关系到制药企业的利润回报，进而影响企业的创新投入。集中采购正是经由药品价格传导而对制药企业创新激励产生影响。Hu 和Schwarz[59]研究了医疗机构通过GPOs进行药品采购对制药企业创新激励的影响，但该研究只考虑了美国GPOs收费机制(佣金制)下制药企业的定价与创新激励。由于美国药品市场的结构、管理模式与中国医药市场存在巨大差异[60]，理论借鉴意义有限。有研究立足于中国药品市场，探讨了集中采购规制和平台收费模式对制药企业创新激励和药品市场绩效的内在影响机制。[61]研究发现，设计合理的平台收费机制能够充分发挥集中采购规制对降低药品价格的积极作用，提高制药企业的创新激励和创新绩效。总体而言，集中采购规制对制药企业创新激励的影响机理，以及如何优化集中采购规制都有待深入研究。制药行业的激励与规制同时存在，单边优化设计激励政策或规制政策都不容易收到良好的政策效应。现有关于制药企业研发激励与政府规制的研究中，尚缺乏价格管制政策、医保支付政策、集中采购规制及创新药研发激励政策对制药产业创新激励作用机制的探讨，还存在着广阔的研究空间。

3 结论与展望

制药产业的创新激励政策研究日益受到国内外学术界的广泛关注，产生了较丰富的研究成果。鉴于国外医药市场结构、激励与规制模式等与中国医药市场存在较大差异，该领域的研究必须立足中国的管理实践情境，挖掘提炼科学问题，以制定科学的政策组合激励中国制药产业创新发展。本文主要从激励与规制两个方面对制药产业创新激励政策的研究进行了分析与梳理，综合以往研究成果，本文认为，未来的研究突破主要有以下几个方面。

(1)现有关于制药产业创新激励政策的理论研究大多基于完全信息框架。实际上，政府在创新政策制定和实施中面临着诸多信息约束，例如缺少关于制药企业研发能力、努力程度等私有信息，导致无法甄选创新实力强、有志于原始创新的企业，给予针对性的资助。突破完全信息框架，在非对称信息下研究创新药物研发政策的激励机制和约束机制是值得深入探索的方向。

(2)以往政府创新激励政策、价格管制政策对创新药物研发激励的影响关系的研究是分开独立进行的，特别缺乏激励性政策和约束性政策对创新药物研发激励综合作用机制方面的研究。由于制药产业创新的复杂特性，单一产业政策无法收到最优效果。进行整合型研究并设计优化的政策组合无疑将是非常有价值的研究方向。

(3)现有研究较多关注价格管制对制药产业创新的影响关系。但从药品的创新研发、定价及流通销售全过程来看，作用于药品需求侧的医保支付控费政策、集中采购规制都对制药企业的创新及运营管理产生根本性影响。在流通领域，由于违法、虚假药品广告持续不断，我国政府对药品广告的监管日趋严格。药品广告管制对制药企业的广告支出、广告绩效产生直接影响，进而影响着企业的创新回报、创新战略及创新投入。因此，非常有必要研究药品广告规制、制药产业创新激励政策与制药产业创新绩效之间的作用关系。

(4)从研究范式来看，目前国内关于创新药物研发政策激励效应的研究多是质化研究、实证研究和案例研究，基于博弈论的严密数理模型的研究还较为欠缺。博弈论可以刻画、解释政府与制药企业之间的策略互动，深入分析制药企业和政府的微观行为动机，探索如何设计制药产业研发政策的激励机制和约束机制，无疑是一个具有理论和实践意义的研究方向。

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(编辑 刘博)

A study on innovation incentive policy of pharmaceutical industry in China: A review

SHENCheng-lin1,ZHANGXin-xin2，HOUWen-hua3

1.SchoolofManagementofTianjinPolytechnicUniversity,Tianjin300387,China2.SchoolofManagementofTianjinUniversityofTechnology,Tianjin300384,China3.SchoolofBusinessofNankaiUniversity,Tianjin300071,China

Based on the typical characteristics of existing incentive and regulation in the pharmaceutical industry in China, the innovation incentive policy of the pharmaceutical industry can be divided into two types: incentive policy, and regulatory policy. This paper reviewed the research progress on the influence of price regulation policy, health insurance payment policy, centralized procurement regulation and incentive policy on the innovation of pharmaceutical industry. The present paper puts also forward the future research direction. Based on the literature review, it has been found that the future researches in this field should be based on the management practice situation in China, and make a breakthrough from the following three aspects-asymmetric information, comprehensive action mechanism from variable policy instruments, and introduction of new research paradigm. This research provides a theoretical reference for the research and decision-making of the innovation incentive policy in the pharmaceutical industry.

Pharmaceutical industry; Innovation; Incentive; Regulation; Policy

国家社会科学基金项目(15BGL074)；天津市哲学社会科学基金(TJGL15- 035)；天津市宣传文化“五个一批”人才项目(2015RC05)

张新鑫。E-mail: zhangxxnk@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2017.08.007

2016-12-10

2017- 06- 01

作者简价：申成霖，男(1975年—)，博士，教授，主要研究方向为创新与运营管理、营销学。E-mail:shenchenglin@tjpu.edu.cn