试论政策试验在政策过程中的地位

南妍

[摘 要] 政策试验合理定位对于政策试验研究来说有着重大的意义，地位的研究是政策试验研究的重要组成部分之一，文章从人类认知实践活动的渐进性，政策横向过程中“试验”的具体表现及现实层面几个方面尝试性论述了政策试验在政策过程中的地位，最终得出了政策试验是政策过程中必不可少的环节这一结论。

[关键词] 政策方案；政策试验；政策过程

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 15. 093

[中图分类号] D601 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）15- 0212- 03

1 问题提出

试验是政策研究制定的一个重要方法和途径，自近代实验方法从自然科学领域向社会科学领域（尤其是政策研究领域）渗透以来，国内外都出现了很多政策试验实践以及对这一实践进行理论层面分析的研究。通过搜集查阅及整理文献，可发现目前对政策试验研究的理论成果主要集中于政策试验的内涵、政策试验的理论来源、政策试验的构成要件、政策试验过程以及对具体政策试验实践的分析等领域。

相对而言，对政策试验在政策分析过程中的地位的研究较为零散且大多数仅仅停留在表面，并未进行深入探索。学界肯定了政策试验在政策过程中的重要性，但只是一笔带过，并没有说明政策试验在政策过程中究竟处于哪个位置，其地位何在，也没有对政策试验的地位进行进一步说明。这是当前政策试验研究领域的不足所在。

对政策试验合理定位对于政策试验研究来说有着重大的意义，它是进行政策试验系统深入研究的基础，只有界定清楚了其地位，才能在此基础上从更广泛的视角，利用更丰富的理论进行对政策试验的进一步研究，才能为研究提供一个合理的思路，才能更好的在实践中把政策试验摆在一个合适的位置，利用好试验这种方法，提高政策的科学性、有效性，更好地解决所面临的问题。

基于现有研究基础之上，笔者认为政策试验是政策过程中的一个必不可少的环节。本文所要着力解决的问题为：政策试验是否是政策过程中必不可少环节的原因和表现。本文将从政策试验存在的必要性、人类认知实践活动的渐进性，在政策横向过程中“试验”的具体表现及从现实层面这几个方面论述政策试验在政策过程中的地位。

2 政策试验与政策过程

学者们关于政策试验的内涵，并未进行规范系统的梳理，并最终给出一个统一的定义。笔者认为政策试验是有关政策的测试性步骤，具有预测性和评估性，可以存在于政策过程的任何一个阶段，也可被作为一种工具去提高政策的科学性和有效性。包括思想层面的试验、实地试验及实验室试验等。

政策过程，本质上都是一种政治过程。学者陈振明在《公共政策学——政策分析的理论、方法与技术》这本书中指出：“政策系统的运行即是公共政策的过程或政策过程”[1]，这是从广义上对政策过程下的定义，从横向上，即从政策过程的阶段性上，可以把政策过程看作一系列功能活动所组成的过程。一般可包括如下几个环节：政策议程阶段、政策制定阶段、政策执行阶段、政策评估和政策终结阶段。本文就是从横向上分析政策试验在政策过程中的地位。那么政策试验到底是政策横向过程中的哪一阶段呢？有学者认为政策试验是政策制定阶段的一环，是为了制定科学有效的政策而进行的测试步骤，如芍红礼在其文章《政策试验的困境与展望——基于凤岗县农村产权制度的改革试验的思考》中指出：“政策试验，是在一项公共政策出台之前，为了探索清楚该项政策的可行性、必要性和风险，近期做示范，长远探路子，为决策提供参考，为政策在面上铺开而作的实践性试验”[2]。也有学者認为政策试验是政策执行阶段的一步，冯栋和何建佳就指出“政策试验是指根据目标群体和公共政策适用范围的实际情况，选择具有代表性的局部地区试行公共政策”[3]。

政策试验到底是政策过程中的哪一阶段？笔者认为试验贯穿于政策过程中，是政策过程中必不可少的环节。

3 政策试验贯穿于政策过程中，是政策过程必不可少的环节

本文对“政策试验贯穿于政策过程中，是政策过程必不可少的环节”的论述是通过以下几点进行的：政策试验的存在是必要的；基于人类的学习认知的规律及政策过程的动态性，人类的一切决策实践活动都是渐进的，不断完善的，可以说人类的决策实践活动是一个连续不断的“试验”过程。政策试验贯穿于政策全过程具体表现在：在政策过程的任何阶段，都可以通过实验的方法提高政策科学性，并不断对其进行调试完善，且在实践中，试验方法也是在政策过程中“无处不在”的。

3.1 政策试验存在的必要性

由于人类生存环境的复杂性、人类能力的有限性以及政策制定过程的特性决定了试验是一种能在一定程度上减小风险，降低政策失败成本的方法。这种必要性包括以下几个方面：

（1）决策环境的不确定性。政策制定所处的环境总在不断变化并难以预测，因此人们难以准确预测政策在快速变化的经济背景下产生的具体效果。

（2）决策者智力、知识水平及能力的有限性。决策者作为有限理性的行为主体，由于受其知识、精力的限制，不可能获取决策所需的全部信息，尤其是那些将对社会产生深远影响的政策方案，其中的不确定因素多而复杂，更是难以准确预测和把握，这些因素决定了决策者无力预见一切可能出现的局面以及自己行为的可能后果，因而也无力做出最佳抉择”[4]。

（3）政策过程的开放性。政策过程是一个开放的、深入调查研究的过程，在这个过程中，还应积极主动揭示意外发现的事物，这样才能最有益于问题的解决。

3.2 人类的决策实践活动是渐进的，是一个连续不断的“试验”

过程

由于人类生存环境的复杂性、人类能力的有限性、政策制定过程的特性以及政策试验本身的特性决定了从一般性上讲，所有的政策都不是一蹴而就的，人类的决策实践必定会随着时空的变迁，生存环境的变化及人类认知能力的变化而调试、完善甚至完全的改变。那么从这一层面来看，试验是贯穿于整个政策过程中的，所有的政策都是对当前问题的尝试性解决方案。endprint

（1）决策环境的不确定性。人们所处的外界环境处于不断的变化中，在决策中，“人类社会必须应对种种复杂局面、未知环境、不确定性、价值和利益冲突”[5]，政策制定所处的环境总在不断变化并难以预测，因此难以准确预测政策在快速变化的经济背景下产生的具体效果。这种客观背景决定了人类的决策都只是对当前问题的“试验性”解决方案。

（2）人类智力、知识、及认知能力既是有限的，又是不断发展的。人类的智力、知识及认知能力在一定阶段是有限的，决定了在这一阶段其处理解决问题能力的有限性，因而人类在这一阶段决策能力也是有限的；随着时间的推移，环境的变迁，人类的决策能力会提升，致使之前“最好”的方案也要随之调试或变迁。由此可见，所有的政策都是具有试验性质的。

（3）政策过程是一个动态运行的过程。“政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得政策系统呈现一个动态的运行过程”[6]，政策过程的动态运行性使得政策在制定、执行等阶段中要不断的通过实验的方法进行调试与修改。

3.3 政策试验贯穿于政策全过程表现

在政策过程的任何阶段，都可以通过实验的方法提高政策科学性，并不断对其进行调试完善，且在实践中，试验方法也是在政策过程中“无处不在”的。

3.3.1 政策议程阶段的“试验”

政策议程指的是确定哪些社会问题能被纳入政策范围，提上公共议程的过程。“政策议程的创建就是在多元利益相关者互动的基础上，公共权威（特别是执政党与政府）通过一定的选择与过滤机制确定社会问题的轻重缓急，并将其提上政府议事日程、纳入决策领域的过程”[6]。在政策议程阶段，公共权威在选择与确立哪些社会问题能进入正式议程的过程中，不是凭空想象的，公共权威为了公共利益或者私利，在处理商讨社会问题时，都会进行事前的“思想试验”，都会权衡即将进入政府议程的社会问题是不是具备进入政策议程的条件，争取对其的政治支持是否有利于公共权力的巩固，是否有利于公共利益的实现等，会设想这一社会问题一旦进入政策议程，对它可能的方案有哪些。从一定程度上来讲，这也是一种试验。

3.3.2 政策制定阶段的“试验”

政策制定指的是为解决政策问题，通过一定的程序而制定选择政策问题解决方案的过程，这一过程一般包括政策目标、标准的设立，政策方案的设计及政策方案选择等具体步骤。大多数政策方案的设计和选择不是一蹴而就的，它往往需要可行性论证。对政策方案可行性科学性的论证，包括浅层次的“思想试验”，也包括在实验室的试验、及实地试验。思想试验指方案提出者自己所衡量的政策方案可能产生的后果、成本及可行性等；实验室试验指：“为公共政策全过程提供支撑的政策分析环境。它以政策分析和系统方法论为指导，以专业的政策分析师、相关领域专家和技术支持人员为依托，综合集成定性、定量的方法和技术，通过模拟复杂的政策环境、利益冲突过程及非理想的政策执行机构和目标群体，建立开放、客观中立、人机结合的问题分析与解决平台，开展政策分析研究，为公共政策的制定、优化和评估提供决策支持”[7]；实地试验的目的是探索该项政策方案的可行性、必要性和风险，并最终确定该项政策能在更大范围内实行，是对政策方案的测试性步骤。

3.3.3 政策执行阶段的“试验”

选定政策方案后，就进入了对政策方案的执行阶段。政策具有不可重复性，实行后一旦失败，就会带来很大的经济损失甚至引起政治不稳定。因此，在政策执行阶段，也是存在政策试验的，执行的过程中，发现与预期执行路径相背离的情况，政策方案就有可能会被再评估，进而对政策方案进行修改。

3.3.4 政策评估阶段的“试验”

政策评估包括事前评估、执行评估和事后评估，是对政策可行性科学性及价值进行判断的一种评价行为。政策评估是政策分析过程中不可或缺的一环，在科学合理的评估基础之上，才能对政策的未来做出抉择。无论是事前评估，執行评估还是事后评估，试验都是一种重要的方法，且在实践过程中，大多数政策评估都会采用这一方法，包括在实验室中的政策试验、实地政策试验等。

3.3.5 政策变迁阶段的“试验”

对公共政策的实施效果做出评估之后，政策过程并没有完结。“决策者通过政策评估及检测，在获得政策执行及政策结果的信息之后，必须对政策去向做出判断和选择：是维持、延续、调整这项政策，还是终止该政策”[1]。一方面，政策变迁是在建立在政策评估之上的，与政策试验有着一定的联系；另一方面，虽然在政策评估之上对政策的去向做了决策，但相对而言，这种决策也是试验性的，随着时间推移，环境变迁等，对某项政策的维持可能无法解决现存问题，就需要对这项政策的去向进行重新抉择。

从现实层面上看，如果把人类对社会问题的处理解决看作一个连续不断的过程，那么每一项政策都是在当时的社会现实条件下、人类客观环境的限制下，对社会的问题的尝试性、“试验性”解决。一旦时间推移，条件变化，政策就要做出调整，所以才会常常听到“随着…到来，预示着这一‘试验的失败”。

4 结 语

随着政策试验在实践中发挥越来越大的作用，对政策试验的研究也越来越受到学术界的关注。对其地位的研究也是对政策试验研究的重要组成部分，只有界定清楚政策试验在政策过程中的地位，才能了解政策试验所能发挥作用的领域，才能为研究提供一个合理的思路，才能更好的在实践中把政策试验摆在一个合适的位置，利用好试验这种方法，提高政策的科学性、有效性，更好地解决人们所面临的问题。

主要参考文献

[1]陈振明. 公共政策学——政策分析理论、方法与技术[M]. 北京： 中国人民大学出版社，2003.

[2]芍红礼. 政策试验的困境与展望—基于凤岗县农村产权制度改革试验的思考[J]. 西部论坛， 2012（3）： 18.

[3]冯栋，何建佳. 政策试验的要件构成及其优化政策[J]. 行政论坛， 2008（1）：59.

[4]黄秀兰. 浅谈改革开放进程中的政策试验[J]. 理论与改革，2000（4）： 114.

[5]王绍光.学习机制与适应能力——中国农村合作医疗体制变迁的启示[J].中国社会科学，2008，6：112.

[6]刘伟.政策议程创建的基本类型——内涵、过程与效度的一般分析[J].理论与现代化，2011（1）：44.

[7]李亚， 李习彬.公共政策试验室：21世纪的综合政策分析环境[J].中国行政管理，2004（5）：72.endprint