“一带一路”战略背景下的府际合作研究

白佳忆

[摘 要]“一带一路”战略是我国面向新时期，为全面深化改革开放而提出的新一轮对外开放战略。该战略从时机、内容和导向等方面为我国府际合作及其创新带来了新的发展机遇。然而，作为政府间的一种重要关系，一国的国体、政体、经济制度及文化等都会成为影响府际关系的重要因素。基于此，本文以“一带一路”战略为背景，探寻其为我国府际合作带来的新思路以及路径选择。

[关键词]一带一路；地方政府；府际合作

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.066

[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）16-0-02

“一带一路”战略是一项具有长期性、系统性的工程，是我国未来很长一段时间的大战略，我国和沿线相关国家在推进该战略时会面临诸多严峻挑战和不确定性问题，这为我国地方政府的发展带来了前所未有的发展机遇和挑战。

1 我国府际合作现状

府际合作是指政府部门和非政府部门等公共治理主体为实现公共利益，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务及彼此合作的过程，是中央与地方、地方与地方及公私部门共同构成的政策网络。受信息化时代的影响，各地方政府间跨区域、跨级别的合作愈来愈多，这虽然加快了我国区域经济一体化的进程，但随之而来的问题也越来越多。

1.1 地方保护主义阻碍府际合作

斯坦福大学经济系安东尼·唐斯博士认为：“每一个社会行为主体，不论是个人还是团体都是领域的霸主”，并将这个观念应用到了官僚体系。这种本位主义为了追求局部利益甚至不惜损害整体利益，逐渐在政府间制造合作阻力，以至于形成地方保护主义，严重阻碍了我国府际合作工作的顺利开展。

1.2 府际合作陷入利益博弈的困境

自我国推行分权化和分税制改革以来，地方政府所掌握的权力得到了进一步强化。实现自身利益最大化渐渐成为各地方政府行为的导向，受到利益和权力的双重诱导，各政府往往积极利用政治组织和政治手段捕捉潜在的制度收益，参与地方之间的市场竞争来增强本地经济实力，积极扩大自己的税源，赢得政绩。近年来，地方政府间的恶性竞争现象屡见不鲜，地方政府的行为对社会资源的耗费、对社会正义的危害，导致各地方政府间的利益博弈及合作出现“瓶颈”。

1.3 尚未建立有效的协调机制

即使我国各地方政府在贸易投资、信息网络、能源开发、交通、基础设施建设等多方面的合作达成共识，但整体而言，没有生成一个战略性的合作规划，从而造成的资源浪费等问题颇为严重，比如，我国江浙沪地区内产业结构相似系数极高，重复建设和资源的浪费现象非常严重。另外，地方政府间的合作因缺乏明确的、制度化的合作机制而导致合作组织涣散，因缺少有效的议事决策机构而导致合作组织效率低下。除此之外，中央政府在相关方面职能缺位。中央在国家层面为府际合作提供的政策保障、制度支持应作为府际合作开展的前提，但政府在相关方面职能缺位。

1.4 缺乏相关法律与制度的保障

法律法规在区域合作中发挥着重要作用，但目前为止，我国还没有出台与同级府际合作有关的法令条例。根据我国《宪法》第八十九条及地方组织法规定：“中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”可见，《宪法》只针对各级政府间上下级的权责、各级政府在本辖区内的应尽职责进行了相应的说明与规定，但对政府间竞合关系的说明、权责关系等没有提及。

2 “一带一路”战略为我国府际合作提供的新思路

2.1 在“互联互通”中，推进府际合作

首先，“一带一路”战略要求我国进一步从海陆两方面做到互联互通，从而为我国与外部世界的海陆互联互通奠定基石。以沿线政府合作创新推动我国与外部世界的互联互通，加大我国对外开放的程度、扩大我国对外延展的范围，将府际合作同推进我国与外部世界的互联互通有机结合起来。其次，“一带一路”战略成功将地方政府间的合作与互联互通有机衔接，这更加有利于推动政府的发展。“一带一路”沿线涉及我国东部、中部和西部，由于历史及地理位置等种种原因，这三部分各自经济发展水平差距较大，产业结构侧重点不一、经济结构具有互补性、资源禀赋条件不同。这要求我国要进一步深化基础设施建设，从客观上保证互联互通工作的有效开展，同时从法律和制度上规范政府间的合作。最后，根据各政府具体情况，确定竞争优势，从而更有效地推动国际、国内互联互通并肩发展。

2.2 在“对口支援”中，加强府际合作

“一带一路”战略于对口支援工作而言，在内容、时机、功能和导向等诸多方面推进了其发展与创新，激发了区域府际合作潜力、开创了全国合作发展的新局面，提供了双向支援、多方支援的新导向。新时期，为了在“一带一路”的平台中将对口支援工作做得更好，我国必须要求各地相关政府找准两项战略的契合点，提升契合度。

2.3 在“推进西部大开发”中，深化府际合作

新疆作为我国的西北窗口，在新形势下将以“五中心、三基地、一通道”为核心，形成丝绸之路经济带上的重要交通枢纽。甘肃作为“丝绸之路经济带”上的重要省份，甘肃省应加快对兰州的开发开放，目前其所建立的兰州自贸区已成功批转至商务部，为未来成为“丝绸之路经济带”上的黄金段做好准备。青海和宁夏是“丝綢之路经济带”上少数民族聚居区，在“一带一路”战略的引导下必须统筹好各民族的共同利益。广西和云南地处我国南下出海的枢纽位置，要继续完善“滇印”“滇缅”经济走廊与湄公河区域的合作，为“一带一路”建设提供战略支撑。

3 “一带一路”战略下府际合作的路径选择endprint

3.1 构建府际间的利益协调系统

利益关系和谐发展是政府间进行合作的保障，利益协调系统的设置应注意以下几个方面。第一，明确以合作共赢为主题的协调总目标。第二，协调过程具有复杂性和长期性，并一定程度上依赖于管理方法和科学的技术手段。第三，要重视环境对协调对象的影响，在不同环境下对象可能会呈现不同的表现，所以需要对其进行一定的分类以便研究。第四，协调组织管理机构应该跳出仅仅包括上下级关系的政府的“牢笼”，它同时也是平级政府间协商互动的产物。

3.2 完善和创新对口支援政策

首先，东中西部地区地方政府要依据各自的比较优势，通过制定、签订和实施有效的合作协作政策、协议及措施，推动区域间合作互动和产业聚集，培育和发展开放型经济。在当前和今后的一定时期内，东中西部地区地方政府要围绕“一带一路”战略，通过对口支援，合力打造新疆丝绸之路经济带核心区。其次，借用“一带一路”战略平台，在创新支援内容的基础上，促进我国对口支援工作向互惠的方向发展。最后，各地政府必须明确认识到把对口支援工作看作是完成上级任务的错误思想，并应向法治化方向发展。因此，我国应切实建立一套完整的法制体系，让各參与政府在工作过程中有章可循。

3.3 加强府际合作法制保障

为了促使“一带一路”战略顺利从“愿景”升华至“行动”，我国不仅要重项目，更要重法律制度为其提供的保障。为此，我国在相关法律法规的设置上需要注意以下几点：要以我国《宪法》以及中国特色社会主义倡导的各项理念为指导思想，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神、习近平总书记系列重要讲话精神；以体现国家主权、实现公平参与、维护统一市场为目标，坚决禁止地方政府间保护主义、恶性竞争等行为；以实现权、责、利相统一为立法原则，借鉴国内外相关领域的经验，建立有效的奖惩机制等。

主要参考文献

[1]何精华.府际合作治理：生成逻辑、理论涵义与政策工具[J].上海师范大学学报：哲学社会科学版，2011（6）.

[2]刘亚平.当代中国地方政府间竞争[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[3]陈俊星.我国地方政府间合作问题研究[J].科学社会主义，2011（3）.

[4]谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].北京：中国广播电视出版社，1998.endprint