高职院校治理模式创新：“治理”与“自理”的耦合

2017-09-07潘锡泉

职教论坛 2017年22期

摘要：高职院校治理是一个系统工程，两个行动计划的颁布激发了高职院校治理模式的研究热潮。传统的依附于政府为主导的单一行政化治理模式显然已难以适应高职院校发展新形势的变化，想要准确把握高职院校治理模式的发展取向，则必须要厘清“管理”还是“治理”，以及“治理”还是“自理”两个关键问题，并在此基础上对原有治理模式作出适当安排与优化。文章通过对“管理”还是“治理”，以及“治理”还是“自理”进行辨析的基础上，以多中心理论、利益相关者理论和系统论作为理论基础，提出了高职院校外部治理和内部自理有机耦合的创新治理模式，为高职院校治理模式改革取向提供了可行的思路。

关键词：高职院校；多中心理论；利益相关者；系统论；治理和自理

作者简介：潘锡泉（1985-），男，浙江新昌人，浙江金融职业学院助理研究员，研究方向为高等职业教育、货币金融理论与政策、汇率理论及国际金融。

中图分类号：G710 文獻标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）22-0043-06

一、高职院校治理模式研究的客观必然性

构建现代职业教育体系的重要内涵蕴意就是要推进高职院校治理体系建设，这是高职院校以实际行动落实党中央和教育部关于高职教育教学改革的客观要求。理论上讲，2015年教育部《职业院校管理水平提升行动计划（2015-2018年）》与《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》的颁布实施，标志着关于高职院校治理模式的改革与探索进入了实质性阶段，也预示着高职院校治理体系改革与探索将会成为未来高职院校教育教学体制改革成败的关键。实践中围绕高职院校治理体系的研究也早已兴起，较为代表性的有：周建松（2008）[1]、丁金昌（2013）[2]等学者分别基于宏观政策或微观实证的视角对高职院校治理进行了研究，提出了“行业、校友、集团”共生态、开放互动的办学机制。知名职业教育专家姜大源（2012）[3]在《当代世界职业教育发展趋势研究》中较为系统地阐述了世界职业教育发展的趋势与规律，可以说在一定程度上为我国高职院校治理研究指明了方向。两个行动计划的颁布进一步从客观上激发了职业教育者对高职院校治理模式研究的热潮。较有代表性的为，孙云志（2016）[4]研究了高职院校治理效能及其存在的困局，周建松和陈正江（2016）[5]、周建松（2017）[6]则基于高职院校治理体系现代化的理念、理论内涵与实现机制进行了探索，冯孟（2016）[7]基于高职院校内部治理模式改革，提出了高职院校内部治理从共同治理向共识治理转变的取向。

从这些现有的关于高职院校治理的研究来看，一个共同的特点是，研究内容多是零星和分散的，或者说是静态的和封闭性的。虽然这些研究中关于高职院校治理模式的科学性、可操作性在不断强化并逐步被应用于实践，但系统性却仍呈现出较大的不足性，也缺乏相应的理论基础支撑。一个较为突出的特点是，这些研究更多地关注政府、产业、行业和企业等外部宏观层面因素在高职院校治理过程中的主体性作用，而忽略了高职院校治理过程中由于市场的动态性、开放性、体系性等时间变迁所呈现出的新特征而做出相应的动态调整，更忽略了高职院校内部治理结构中教师、学生等微观层面的核心利益相关者主体的治理作用，研究缺乏系统性。

所以，面对当前高职院校发展的新环境和新要求，以及当前高职院校治理中出现的新情况、新问题，如果继续采用传统的静态、封闭式管理理论、方式和途径为主导的治理模式，显然难以适应高职院校发展新形势的变化，也难以为继。因此，关于高职院校治理模式的改革和探索注定要成为当前职业教育领域研究的焦点，这也进一步从客观上奠定了高职院校治理模式研究的必要性。究其目的而言，高职院校治理模式研究主要是为了探明如何借助于生物学、管理学和经济学等相关理论，探究高职院校治理模式在组织架构和管理创新方面的突破，以适应高职院校治理模式改革的针对性、有效性和创新性。

二、高职院校治理模式中存在的两个关键问题

高职院校治理根据其运行机制的差异性，可分为内部治理和外部治理两大类。外部治理一般指宏观层面上的组织架构体系，涉及政府、行业（企业）、高职院校、行业协会、校友会等宏观层面的多方主体及其各主体之间的联动，而内部治理一般指高职院校内部治理机制，具体可细分为高职院校、二级学院（系）、教师、学生等微观层面的内部层级治理结构。显然，两者是相互依存，相互促进的，在逻辑上形成一个完整的高职院校内外部治理体系。从客观上讲，一套完整的治理体系，既需要完善的宏观层面上的外部治理保驾护航，又需要活跃的微观层面上的内部治理机制来激发，实现内外部治理的有机耦合。为探明这种内外部治理机制有机耦合的可行性与必要性（其运行的理论基础），我们首先要理厘两个关键问题。

（一）管理还是治理？

关于高职院校治理模式应该定位为管理还是治理的问题，大量研究已从理论层面上进行了探讨，也基本取得了相对较为一致的结论，但实践中却并没有取得实质性进展。回眸我国高职院校治理的历史进程，无论是改革开放前的“政校合一”式治理，还是改革开放后到如今的“府管校办”式治理模式，其共同目的都是期望通过激发高职院校办学活力来提升其治理效能，实际上所采取的治理模式却是与高职院校自主办学模式相背离，呈现出行政性主导的管理体制，表现为自上而下的纵向结构，兼具管理思维行政化、组织结构行政化、以及职能设置行政化等特点，也即是我们所谓的科层制度。在这种科层制度治理模式下，无论是外部宏观层面上的治理，还是高职院校内部微观层面上的治理，均没有脱离政府行政性管理的本质。一方面，高职院校为了获取政府的政策、资金等要素资源的支持，在办学定位、专业设置、专业建设、校企合作、考核评价机制、社会服务能力等方面依附于政府的行政性主导而进行有针对性的设置，而忽略了动态的、开放的市场变迁对高职院校治理模式变革所带来的影响，甚至于将高职院校教育的最终目的是为了满足市场需求而进行相应的应用型人才培养宗旨抛至九霄云外。从本质上看，政府实际上扮演了三重角色的功能，即：学校举办者、行政管理者和实际办学者。所以，基于这一背景，高职院校对政府具有强烈的依附作用，它们更愿意也习惯于遵循和服从政府意志和政府命令，以获取更多的行政资源配置，鲜有高职院校真正进行了办学自主权的探索与突破。另一方面，高职院校为能够更好地对接和迎合政府行政性指导的需求，往往在内部微观层面治理上也会采取类似于政府行政机关的科层管理制度，以便于高职院校行政管理人员能够利用行政手段随意将触角伸向教师和学生群体，而忽视了高职院校内部治理结构上的教师、学生群体共同参与的自我治理动机和意识，导致高职院校内部治理实践中出现行政管理人员、教师教学团队与学生群体之间的互斥与矛盾现象频现，最为突出的表现就是行政科层组织与教师教学团队、科研团队之间的权利结构失衡，学生主体性地位缺失，直接侵蚀教师、学生等核心利益相关方的正当权益，严重制约高职院校内部治理和自治的空间，最终扼杀了教师、学生参与学校内部治理的积极性，导致高职院校内部微观治理主体的残缺不全。

所以，一个很关键的问题就是要厘清高职院校治理模式改革究竟是管理还是治理？从现有实践来看，高职院校传统的依附于科层制度的行政性模式本质上就是管理而非治理，或者说，就是行政性治理，是将高职院校看作行政性组织，让高职院校间接地扮演政府的附属机构功能，这就容易导致高职院校自身治理机制的失范。即使在教育行政主管部门愿意并主动移交管理权限的情况下，高职院校治理仍无法摆脱政府主管部门的影子。那么，要突破高职院校自身治理机制的失范，实现高职院校治理模式的“角色回归”，则需要变革这种传统的管理方式，摒弃以权利为依托、以自上而下为主要特点的一元式单向操作为核心的行政管理思维，转而寻求以多元化主体为核心利益的协同治理，回归高职院校“治理”本源。这里的治理显然不再是传统的行政性管理范式下的治理方式，而是凌驾于传统管理方式上的治理模式创新——变革行政化治理。这里需要特别指出的是，变革行政化治理并不是否定高职院校现有的领导体制（目前高职院校大多采取的是党委领导下的校长负责制），这一点也很容易理解，如果否定高职院校现有领导体制，那么高职院校治理就无法取得合法性。所以，从某种程度上讲，高职院校的这种治理是对现有管理体制的有益补充和完善。鉴于高职院校的多重属性，以及行政化治理无法帮助高职院校履行自身多样化职责的现实，就必须考虑对高职院校原有的行政化治理模式进行变革，通过在原有治理机制的基础上嵌入一些新的治理机制，为高职院校多元化利益相关者搭建能够实现各方主体权益最大化的平台，以更好地服务于高职院校办学目标。

（二）治理还是自理？

这里的自理既不是普通的治理，更不是管理，而是强调治理的深化——自主治理。自主治理就是要坚持高职院校独立法人的办学原则，这既是对《高等教育法》规定的高等学校享有办学自主权的正式制度的体现，也是高职院校内部治理灵活的一种非正式制度安排。自主治理是以高职院校辦学目标为标准，结合市场动态进行开放性、动态性的调整，强调各主体同意或以符合各主体利益为共同目标的非正式制度安排，让非人格化的规章制度以更人性化的程序得以实施，从而使高职院校的自主治理成为可能。自主治理的本质在于各利益主体具有平等的权利参与到高职院校治理中，理论上应该包括宏观层面的政府主管部门、高职院校、行业企业和社会，以及微观层面上的高职院校（党政人员）、教师、学生等主体共同参与到高职院校内部重大事务决策过程，激发各主体参与治理的能动性和创造性。

高校在专业设置、人事管理、收入分配等方面具有独立的办学自主权，虽然在《高等教育法》中有明确规定，但实践中的高职院校办学自主权依然体现的较少。从高职院校内部治理来看，高职院校的内部治理上仍被学校行政人员所把持，教师、学生的主体地位没有得到彰显。在公办高职院校，强势的行政权力凌驾于学术权利之上，背离了教授治学的宗旨；在民办高职院校，董事会的权力过大抹杀了教师、学生参与治理的话语权。尽管《高等教育法》及教育部有关文件都强调了教职工有权利参与学校的各项管理事务及维护教职工合法权益的相关规定，要求高职院校在事关师生员工利益的事项上通过教职工代表大会或其他形式听取广大师生员工的意见和建议。在实践中，各高职院校也确实根据《高等教育法》和教育部的规定，广泛建立了评议会、教代会、领导干部联系教职工等方式进行沟通，让教师和学生等利益主体充分表达意见，从表面上看似乎实现了自主治理。但行政化思维模式和工作方式始终贯穿学校的运行和决策中，由于各主体之间权力的不平衡状态（教师和学生群体往往处于弱势地位）导致在最终的决策问题上，教师、学生并没有太大发言权。所以，在这种各方权力不均衡或者说非对称状态下的自主治理，顶多只能称得上是一种理论的包装，平等的共同治理、共享权利根本无从谈起，这也从一定程度上扼杀了教师和学生主体参与高职院校内部治理的主动性和积极性。

从高职院校外部治理来看，行政性治理的角色更为突出，其直接后果就是行政权力主导下的高校治理模式导致泛行政化思想和行政化工作方式在高职院校内部不断蔓延和盛行。这使得高职院校发展所承担的角色、责任与高职院校治理主体间的关系不匹配。要突破这种早已根深蒂固的外部治理高度行政化模式，就要在原有纵向垂直化的政府与高职院校治理主体基础上，引入社会、行业企业等其他主体，实现治理主体的多维化，改革以行政为主导的决策机制，形成多元化主体决策中心，实现多元共治而非单一主体化的行政治理，达到行政权力的弱化，继而让行政权力由“管理”向“服务”的职能转变。

三、高职院校外部治理、内部自理模式的理论基础

从属性上看，高职院校既不是独立的经济组织，更不是简单的行政组织，而是涉及政府、企业行业、社会、教师、学生等众多利益相关者参与的多元化主体（孙云志，2015）[8]。所以，高职院校治理要解决的核心问题就是如何对外部宏观层面和内部微观层面的治理主体之间的关系作出适当安排与优化，通过提高利益相关者参与高职院校办学的程度与深度，实现高职院校办学的整体目标，以激活高职院校办学活力和治理效能。

（一）多中心治理理论是实现高职院校内外部治理有机耦合可行性的宏观保障

多中心理论本属于政治经济学范畴，“多中心”一词最早见于迈克尔·博兰尼的《自由的逻辑》，后由文森特·奥斯特罗姆进一步发展了多中心理论。埃利诺·奥斯特罗姆则基于多中心理论的基础上提出了自主治理的理念，成为了多中心理论体系的基点，并开创性地从博弈论视角对此进行了阐述，提出了治理模式的多元化主体的合作共治。其核心思想是在组织治理过程中，需要不断地协调不同主体之间的利益关系，核心在于主体的多元性与合作的共治性，要实现有效治理就必须形成紧密相连、相互协调的治理体系，以确保他们能够联合行动，共同促进组织最终目标的实现。将多中心治理理论根植于高职院校治理，就要突破传统的以政府行政性指导为主体的单主体治理模式，构建涵盖政府、高职院校与社会等不同主体共同参与的多元化主体治理模式，实现政府与非政府组织在竞合过程中绩效的最大化。基于多中心治理模式，既可以用来调整高职院校、政府与社会等宏观层面上的多元化主体之间的合作，又可以培育高职院校与社会两者共同参与高职院校治理的外部环境，深入推进校、政、企之间的深度合作，打造共同培养应用型人才的命运共同体治理规范，实现多元主体治理秩序的合法性和高效性。

（二）利益相关者治理理论是激发高职院校内外部治理活力的微观基础

利益相关者理论本属于经济学和管理学的理论范畴，被广泛应用于公司治理研究，其核心思想是对传统的股东中心理论的再造。从管理学角度看，利益相关者是指能够影响组织目标实现的的团体和个人（弗里曼，1984）[9]。将利益相关者理论根植于高职院校治理（尤其是内部自理），能够实现高职院校外部治理与内部自理的有机耦合，激发高职院校内外部治理活力。高职院校办学的利益相关者是多元的，这就从客观上决定了高职院校是实实在在的利益相关者组织，高职院校治理的利益相关者既是高职院校的治理主体，也是高职院校资源供给的主要力量。从外部宏观层面来看，其利益相关者包括政府主管部门、高职院校、行业企业和社会（被美国教育家享利·罗索夫斯基定义为大学拥有者中重要的利益相关者）；从内部微观层面来看，其利益相关者包括高职院校内部党政人员、教师和学生等主体（被美国教育家享利·罗索夫斯基定义为大学拥有者中最重要的利益相关者）。两者共同构成高职院校利益生态圈。按照利益相关者理论的思想，高职院校发展动力不足的根源，主要在于利益相关者的作用力不均衡（孙云志，2017）[10]。所以，高职院校治理也应充分调动各利益相关者的积极性，营造合作共赢的氛围，促进多元化利益主体的合作博弈（姚树伟和谷峪，2014）[11]，实现利益相关者的共同治理，以达到激活高职院校发展动力，从而提高高职院校治理水平。这也从理论上决定了高职院校治理的核心要义就是要以提高利益相关者的参与度和积极性为操作目的，激活高职院校内外部治理各主体的主观能动性，从而为高职院校治理模式从理论上奠定微观基础。

（三）系统论扮演了高职院校内外部治理的功能枢纽，促成了内外部治理的有机耦合

系统论源于生物学理论，后被广泛应用于经济学、管理学，以及公司治理中，其核心思想是將治理对象视为一个有机整体，强调整体性、系统性的观念，而不是将各个部分进行简单相加或机械组合，系统的功能在于实现整体大于部分之和的功效。系统论借助于要素之间的相互联系，构成一个有机的、不可分割的整体，强调系统的整体性、关联性和动态平衡性。将系统论根植于高职院校内外部治理，就是将高职院校外部宏观治理主体、内部微观治理主体有机地耦合，形成一个完整的生态系统，通过一定手段对生态系统内各主体的利益进行有效激活，实现生态系统治理模式不断优化和深化。所以，高职院校的治理，不能仅仅看到宏观层面的外部治理，也不能仅仅关注高职院校内部微观层面的治理，而是应该围绕内外部各主体形成一个完整的生态系统，既要考虑到外部宏观层面各主体随着市场的变化而出现的动态、开放性调整，又要看到内部微观层面的各主体参与治理的能动性，实现两者有机的耦合，最终达到高职院校治理效能的提升。

四、高职院校外部治理、内部自理模式的操作思路

在高职院校治理过程中，仅仅强调高职院校的外部宏观管理，而忽视高职院校治理所呈现出的开放性特征，以及市场动态变化给高职院校治理过程带来的影响显然是不明智的（赵锋，2016）[12]，也必定不符合实际。反过来，仅仅强调高职院校内部的变革，而忽略各内部利益相关者主体的微观基础作用，显然有悖于利益相关者治理理论。如果将内外部治理有机分割而忽略其中一方的话将更加得不偿失，显然有违系统论观点，也就难以实现高职院校治理的系统性。所以，在高职院校治理的具体操作上，必须要强调在外部治理和内部自理的基础上，坚持外部治理与内部自理的有机耦合，用开放的治理思维和治理方式来实现高职院校的内外部治理，实现高职院校内外部生态系统运行的高效性和有效性。

（一）基于多中心治理理论，实现高职院校内外部治理主体的多元化

李克强总理2014年提出了“用改革的办法形成良性机制，鼓励社会力量更多参与到高职教育，不断释放人才红利，打造一个与社会需求相匹配的高效高职院校理念”。总理的意思相当明确，其目的就是要动员和激励更多有意愿、有能力、有资源、有资格的主体参与办学。所以，在高职院校的治理实践中就需要处理好这些愿意参与到高职教育办学中，以及本身就是高职教育办学的核心参与者等不同主体之间的关系，形成良好的制度机制，实现政府教育主管部门所有者权利、高职院校法人权利、行业企业董事权利以及教师、学生自我发展权利共同参与、相互协调、有机统一的多中心主体治理模式。

首先，要明确界定高职院校、社会以及政府参与高职院校治理的“势力范围”，既要充分发挥高职院校、社会以及政府的各自效能，同时又要避免三者利益主体之间的越位现象发生。

其次，在高职院校外部宏观治理机制上，政府教育行政主管部门要转变理念，明确政府、高职院校的职责权限的规范，依据《高等教育法》的规定，将高职院校自主办学权利落到实处；管理方式上需要由原来的微观管理向宏观管理、直接管理向间接管理进行转变；通过建立积极的财政、税收优惠等激励措施，引导社会广泛参与，建立政府、学校、社会共同治理，推进高职院校实现内部自理。

再次，在内部微观自理机制上，高职院校需要破除传统行政性科层机制，精简行政性机构，构建民主化、扁平化、制度化的管理体制，将涉及学校教学、学生、科研、教师、财务、资产等管理方面的事权、财权和人事权等让渡二级学院，保障二级学院的责、权、利协调一致，发挥二级学院核心载体的功效，以增强学校内部治理模式的灵活性，激发师生参与高职院校治理的内生动力，以提升高职院校治理效能。

（二）基于利益相关者治理理论，激发高职院校内外部治理主体的能动性

多中心治理理论已明确高职院校治理主体的多元化，各利益主体参与高职院校治理的能动性取决于能给其带来多大的利益。所以，激发高职院校各利益主体的能动性是实现高职院校治理效能提升的核心要义。在实践操作中，政府首先需要向高职院校的办学者更多地赋权，并做好高职院校办学监督评价工作，鼓励行业、企业参与高职院校治理，激发行业企业的参与力度，譬如说，通过引入混合所有制办学的模式。同时，作为利益相关者组织，高职院校需要摒弃唯政府利益的错误思想，而应更多地考虑到宏观层面的行业企业、社会，以及微观层面的高职院校内部教师、学生为主体的利益相关者的核心权益。

其一，教师和学生是高职院校内部治理中众多利益相关者中最重要的主体。所以，在具体治理实践中，高职院校应以服务师生为原则，借鉴利益相关者理论，重塑“教师、学生作为学校最重要利益相关者的利益优先”治理理念，重视教师和学生的利益诉求，激活师生参与学校治理的主动性和积极性。在具体治理决策机制上，上层决策主体应通过调研、征集意见等手段集中师生意见，师生则应通过参与管理、底层创新、大胆试验、建言建议等方式参与高职院校内部治理改革。在各微观主体相互理解、协商和对话中形成符合各方利益的最优方案，从而达到高收益、高质量的治理效果。

其二，在制度建设上，需要建章立制，明确师生参与学校治理的权利，畅通师生利益诉求表达的通道和平台。章程是一种很好地彰显教师、学生权利的“宪章”，可以有效地明确“教师、学生”参与学校治理的主体性地位，保障教师、学生参与学校治理的权利，目前也已被众多高职院校所采用。同时，高职院校还需设计并畅通有利于师生参与学校治理和利益诉求的平台，激发教师、学生在教育活动中的能动性、自主性和创造性，促使他们把参与学校治理当成自觉行动。

其三，尤其要发挥好微观利益主体的能动作用。我们知道，人是复杂的，会受多种内外部因素的交互影响。对高职院校而言，师生心理总会随着外界因素的干扰和交互影响产生动态变化。因此，高职院校治理过程中应充分重视微观利益主体中师生人性的重要性，将教师、学生视为学校治理的主人，强化以教师、学生为中心的服务机制，实现教职工、学生不同阶段发展诉求与学校发展相结合的关系，激发师生等主要利益相关者参与内部治理的积极性和能动性。

参考文献：

[1]周建松.高等职业院校开放合作办学模式研究与实践[M].杭州：浙江大学出版社，2008：12.

[2]丁金昌，王志梅.高等职业院校人才培养创新探索[M].大连：大连理工大学出版社，2013：5.

[3]姜大源.当代世界职业教育发展趋势研究[M].北京：电子工业出版社，2012：9.

[4]孙云志.从2015年教育部颁布的两个行动计划看提升高职院校治理效能的逻辑[J].职业技术教育，2016（6）：46-48.

[5]周建松，陈正江.高职院校治理体系现代化：理论意涵与实现机制[J].现代教育管理，2017（7）：6-12.

[6]周建松.高职院校治理体系建设的理念与实践[J].黑龙江高教研究，2017（3）：54-57.

[7]冯孟.共同治理还是共识治理——高职院校内部治理模式改革探析[J].职业技术教育，2016（19）：31-35.

[8]孙云志.高职院校治理主体多元化与现实应用[J].职教论坛，2015（22）：44-47.

[9]弗里曼，王彦华，梁豪，译.战略管理：利益相关者方法[M].上海：上海译文出版社，2006：9.

[10]孙云志.高职院校治理的理论基础[J].中国职业技术教育，2017（3）：24-28.

[11]姚树伟，谷峪.高职院校发展动力因素与机制研究——基于利益相关者视角[J].教育理论与实践，2015（15）：18-20.