职业教育治理：内涵构建及推进路径

摘 要：“治理”已成为一种前景光明的对旧式管理和行政风格进行批判和创新的风向标。职业教育治理理念的产生源于多种因素耦合而成，其内涵是指政府、社会组织、职业教育机构（职业院校、职业培训机构）、行业（企业）、其他利益相关者等治理主体，围绕特定的治理目标，在遵循职业教育法律、法规、政策、制度与规范的前提下，通过相互之间的互动、协调与合作，最终达成增进职业教育公共利益的一系列治理行动及其过程；我国职业教育治理需要从目标与价值诉求、放权与增能、立法与建制、技术与平台四个方面扎实推进。

关键词：治理；职业教育治理；治理体系与治理能力

作者简介：孙翠香（1975-），女，山东人，天津职业技术师范大学职教学院教授，硕士生导师，教育学博士，研究方向为职业教育基本理论与政策。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）22-0024-08

“治理”似乎已经成为当今的一种时尚，成为一种前景光明的对旧式管理和行政风格进行批判和创新的风向标。职业教育领域中，职业教育治理也成为理论研究和实践探索的热点问题。

一、为什么要提出职业教育治理这一命题？

“治理”并非是由某一个人提出的理念，抑或不是某一专门学科的理念，而更像是多国家、多学科、多领域、多流派的集体合作的产物。职业教育治理理念的出现也绝非偶然，而是多种因素耦合而成。

（一）职业教育治理：医治“市场失灵”与“政府失灵”的一剂良方

在一定意义上，政府管理模式是基于要克服“市场失灵”或“市场缺陷”所带来的问题而形成的、以“政府垄断公共产品和公共服务、集中化管理、以及政府机构的直接生产”为特征的一种传统管理模式，也就是说，这种管理模式排斥市场主体、市场价值和市场机制，并力图规避由市场进行资源配置及提供公共产品时所带来的诸种“市场失灵”现象（诸如分配不公、失业、市场垄断等），在这种情况下，“政府就象大公无私而又能力非凡的骑士，当出现市场缺陷和社会病症时行侠仗义，祛邪匡正。”[1]事实上，政府在解决收入公平、失业问题等方面也确实具有相当的优势，但是，正如我们所看到的，政府管理模式在努力规避“市场失灵”的同时，同样也出现了“政府失灵”现象。“政府失灵”是指在市场经济条件下，由于政府自身存在的局限性以及外部约束机制的乏力，政府在行政管理中出现各种负面效应，也就是说，在公共行政管理中，政府活动并不总像应该的那样或理论上所认为的能够做到的那样，而是经常出现各种问题，诸如公共政策决策的失误、公共物品供给的低效、政府机构的过度膨胀、行政信息受阻与失真、以及政府的各种寻租行为等。显然，如同“钟摆现象”一样，在公共产品和公共服务的提供及社会管理方面，市场与政府恰如钟摆的两端，任何偏向某一极端的管理模式，都可能造成某种负效应。既然存在“市场失灵”现象，又存在“政府失灵”现象，由此，具有第三条道路性质的治理理论，由于其既重视发挥政府的功能，又重视市场的作用，还重视社会组织的相互合作和共同管理等，因此，被作为一剂救治良方，试图在市场与政府之间架起一座桥梁，整合各种力量进行公共事务治理。“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失败”[2]。就目前我国职业教育管理现状而言，政府在一定意义上垄断了职业教育公共产品的供给，但是，政府提供的职业教育纯公共产品数量不足、质量不高（例如高质量技术技能型人才的短缺），以及职业教育政府管理机构臃肿、权力寻租等“政府失灵”现象较为凸显；与此同时，我国职业教育中的市场异化或市场基因不足等现象也同时并存，因此，职业教育治理似乎成为医治职业教育管理中各种弊端的一剂良方，受到越来越多的人的青睐和关注，这也是职业教育治理这一理念及实践产生的重要缘由之一。

（二）公民社会的兴起：提供职业教育公共服务的有生力量

经历了“市场失灵”与“政府失灵”以后，单纯依靠市场或单纯依靠政府均成为一种幻像，人们在选择政府和市场时也开始努力尝试寻求第三种力量——公民社会，公民社会是指“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和”[3]，其中，非政府组织或各种利益团体成为公民社会的核心力量，这些组织或团体通常被称为第三部门。随着第三部门的广泛兴起，公民开始越来越多地借助于各类非政府组织，进入公共政策制定、执行以及公共事务的管理过程，以此来表达自身利益，并影响公共政策的导向，同时作为政府的合作伙伴，承担一部分公共责任。“由第三部门的民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。”[4]在上述情势下，公民参与已经逐渐成为现代政府治理过程的一部分，不管政府的公共管理者承认与否、愿意与否、喜欢与否、欢迎与否，公民参与都在社会公共生活中发挥着越来越重要的作用，产生越来越大的影响力。显然，公民社会的兴起，从根本上说明了公民不仅仅是政府提供的公共服务的消极消费者，也不仅仅是一些公共事务的投票者，而是具有积极能动精神的公民，他们是表达自身利益、影响公共政策、参与公共决策的有生力量，更是与政府等公共管理者一起提供公共服务的合作伙伴，而这与治理理论所强调的“多元主体合作”这一关键点是相契合的。职业教育是与市场关系最为密切的一种教育类型，其产品——各类技术技能型人才在一定意义上事关公共利益、具有准公共产品性质，因此，各利益团体或非政府组织参与职业教育治理不仅具有理论上的可能性，而且还具有现实的可行性，特别是行业（协会）、企业、各类职业培训机构、与劳动力市场有关的社会团体等第三部门，期待通过参与职业教育政策决策、参与职业教育管理过程等方式来表达自身的利益诉求、承担职业教育的公共责任，这些第三部门主体意识的觉醒与利益诉求的表达，也成为推动职业教育由管理走向治理的重要力量之一。

（三）时代使命：推进我国职业教育治理体系和治理能力现代化

具有改革新里程碑意义的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主義制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[5]依据胡鞍钢教授的观点，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[6]职业教育治理体系作为国家治理体系的一个组成部分，推进我国职业教育治理体系的现代化已成为当下我国职业教育改革与发展的重要使命与责任。在此大背景下，2014年5月，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）并指出，“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”[7]开启了我国职业教育管理制度与管理机制改革的新篇章。从当前我国职业教育管理现状来看，也确实还存在诸多亟待改革的问题：职业教育治理主体较为单一，仍然以政府的行政管理为主，且不同政府机构之间对职业教育的管理还存在权责边界不清、权责交叉、权责空白等现象，同时，其他管理主体尚不能有效介入职业教育治理、以及其治理主体意识和能力欠缺等问题都较为突出；职业教育的法律、政策及相关治理制度体系尚不健全，尚不能实现以法为基础的治理，这也是当前我国职业教育要实现依法治理面对的最突出的一个问题。因此，在我国政治体制改革的大背景下，基于要解决我国职业教育管理过程中存在的各种问题，亟需推进我国职业教育治理体系和治理能力的现代化，这也是我国职业教育在由规模发展向内涵发展这一特定阶段职业教育改革必须承担的时代使命和责任。

二、何为职业教育治理？——作为一种特殊类型的教育治理

从治理的历史渊源来看，尽管现在的许多文献认为治理一词最早出现在世界银行报告《非洲：治理危机》（Africa， Crisis in Governance， 1994）中，但是，根据法国治理研究专家让-皮埃尔·戈丹的观点，治理一词的法文是“gouvernance”，这个词并不是一个新词，从13世纪起这个词就在法国阶段性流行过，特别是在中世纪时期、古典主义时期和现代曾先后三次出现。首先，治理最初的意思是可以和统治、政府以及指导、指引划等号的。“起初，gouverne（指导、指引）、gouvernement（统治、政府）和gouvernance（治理）三个词有同样的词源，表示主导、驾驭某事物。船舵（gouvernail）是其最原始的意思，后来由此引申出内涵丰富的比喻意：选择航向，以及根据不断变化的自然环境持续调整修正，这体现了唯意志论和实用主义的辩证关系。因此，最初在中世纪末期，gouverne、gouvernement和gouvernance这三个词的意思是等同的，并且可以相互替代使用。”[8]其次，古典主义时期，gouvernement的理念逐渐确立起来，并且gouvernement一词逐渐只代表一种含义，即：统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及以整齐划一的方式推行的意志等概念联系在一起。最后，随着治理理念的流行，特别是治理一词经过一些社会学家在比较重视企业和管理研究的美国等国家的早期使用，治理开始被广泛应用于各个知识领域。在詹姆斯·马奇（James March）和约翰·奥尔森（Johan Olsen）合著的《组织中的二重性与选择》（Ambiguity and Choice in Organizations，1976）中，《大学治理》（university governance）这篇文章第一次用到了治理这个词。但是，正如让-皮埃尔·戈丹所言，“直到20世纪90年代中期，治理才真正进入其‘第三次生命阶段，并且进入公共政策分析领域。”[9]也就是说，治理的“第三次生命阶段”，主要是指20世纪90年代公共行为面临许多现实挑战，基于要解决现实中许多公共行为所遇到问题的需要，人们对治理这一理念和视角给予了关注与选择，治理理念开始逐步盛行。尤其值得一提的是，世界银行组织作为一个全球性的援助组织，当时为了解决其援助项目中经常出现的裙带关系盛行及国家干预过度等问题，对治理理念表现出极浓厚的兴趣，并成为第一个看重治理研究的机构。不仅如此，“世界银行在20世纪90年代中期掌控了治理的主题，而且它并不是单枪匹马，其周围凝聚了一批‘璀璨明星：其他国际机构、政府、协会以及大学研究网络。”[10]可见，治理理念在20世纪90年代开始流行，世界银行组织功不可没。

从词义的角度来分析，最新版的《现代汉语词典》把治理解释为统治，管理；处理，整修[11]。显然，在现代汉语中，治理与统治、管理等词在内涵上并无太大差别。治理一词的英文为“governance”，《新简明牛津辞典》（the New Shorter Oxford Dictionary）对于“governance”有三个相互关联的解释：第一，是指执政的行动、风格或事实；政府，并且包含控制、掌握，以及被统治的状态、良好的秩序之意；第二，是指执政的功能或权力、统治的权威、以及执政的人或组织；第三，是指对生活、商务或行为的指导[12]。上述三个解释均与中世纪英语中的词意相近，均无“新”意。

在笔者看来，治理一词并不完全等同于管理、统治之意，治理主要有如下几个核心表征：首先，治理既是一个以理念、规范、法规、制度等为表征的静态表达，又是一个以互动（协商）、行动、运行、实施等为表征的实实在在的行动过程，兼具有静态和动态之意。其次，治理强调多元治理主体及其之间的合作、协商与互动关系，强调依法治理及规则意识，因此，法律、法规、规范、制度是治理运行的基本前提和保障。再次，治理是针对公共领域的公共利益问题，治理的目的在于提高组织或机构的效率、增进公共利益。最后，从治理的构成要素来看，包括治理目标、治理主体、治理机制、治理效果、监测与评估等要素。

基于上述分析，笔者认为，教育治理指由多元教育治理主体围绕共同治理目标，遵循教育治理的法律、规则与规范，通过相互之间的互动、协调与合作，最终达成增进公共教育利益的一系列治理行动及其过程。职业教育作为一种特殊类型的教育，在遵循上述教育治理内涵的基础上，在治理主体、治理机制及治理效果等方面均体现出职业教育治理的特殊性和独特性。基于此，职业教育治理主要是指政府、社会组织、职业教育机构（职业院校、职业培训机构）、行业（企业）、其他利益相关者等治理主体，围绕特定的治理目标，在遵循职业教育法律、法规、政策、制度与规范的前提下，通过相互之间的互动、协调与合作，最终达成增进职业教育公共利益的一系列治理行动及其过程。

具体而言，职业教育治理的核心要点主要有如下五点：第一，职业教育治理既是一种理念，又是一种实践行动；职业教育治理既具有以理念、规范、法规、制度等为表征的静态意义，又具有以互动（协商）、行动、运行、实施等为表征的复杂、动态治理过程之意。第二，职业教育治理的主体具有多元性，主要是指由政府、社会组织、职业院校、行业（企业）、其他利益相关者等治理主体构成的“五位一体”治理主体。受我国当下职业教育治理所处情境的影响，这里强调的“五位一体”多元治理主体的关键点在于厘清不同主体的角色定位、权力、职责，要进一步凸显除政府（传统意义上的管理者）之外的其他主体在职业教育治理中的权力、职责、角色等。当然，关于职业教育治理主体需说明的有两点：政府作为制度的保障者、公共利益的提供者，必然在多元治理主体中居于主要位置；在不同层次、不同领域、针对不同治理内容，多元治理主体彼此的复杂网络关系及角色、职责定位一定是动态性、情境性的。第三，职业教育治理的过程是多元主体之间的沟通、协商、互动、合作的過程，这一互动过程既包括政府与职业教育机构（职业院校、职教集团、职业培训机构）之间、政府与社会组织之间、政府与行业（企业）之间、政府与其他利益相关者之间的互动，还包括职业教育机构（职业院校、职教集团、职业培训机构）、社会组织、行业（企业）、其他利益相关者之间的互动与合作，体现为多元治理主体之间的多方向的、网状互动关系，而这一多向、网状互动关系恰恰是职业教育治理区别于传统的以单向、线性为特征的职业教育管理的关键点。第四，强调规则意识与契约精神，是职业教育治理与传统职业教育管理的重要区别之一，因此，成熟或完善的规则体系与契约精神是职业教育由管理走向治理甚至是实现善治的必要前提和基础。规则体系具体包括职业教育法律法规体系、职业教育政策体系及职业教育制度体系；而契约精神则强调在职业教育治理过程中应遵循民主、平等、法治等精神。第五，职业教育治理强调公共性，只有涉及职业教育领域内公共权力的运用、职业教育公共资源的分配、职业教育公共产品的供给，以及职业教育文化与环境的营造等方面的公共性问题，以及公共性事务或公共性服务等方面，才真正涉及职业教育治理问题，而那些涉及私人领域的职业教育问题或事务的管理，均不属于职业教育治理。其中，职业教育治理特别强调公权力的边界、公共责任的承担、及公共利益的增进，强调公共权力的合法性及边界、强调建立职业教育发展的良性秩序是一种公共责任，强调增进职业教育公共利益是职业教育治理的目的，这是职业教育治理的本质所在。

三、如何推进我国职业教育治理？——我国职业教育治理的推进路径

（一）目标与价值诉求：推进职业教育治理体系与治理能力现代化，并以“善治”为最终价值诉求

明确与我国现阶段职业教育发展情境相契合的治理目标，是推进职业教育治理的首要任务。笔者认为，就目前我国职业教育发展的任务与使命而言，推进我国职业教育治理体系与治理能力的现代化，并最终达成“善治”，是我国职业教育治理的阶段性目标与最终目标。职业教育治理体系作为国家治理体系的一个组成部分，主要指国家管理职业教育的一整套相互关联、相互协调的制度体系，以及涉及职业教育发展与变革的体制机制及法律法规体系。职业教育治理能力意即国家实现职业教育治理目标的实际能力。职业教育治理体系与治理能力的现代化是相对于传统的职业教育管理而言的现代化，一方面是指为了适应新时代变化，通过改革和完善职业教育的法律法规、制度、体制机制，使职业教育的法律法规及制度体系更加完备、更加成熟；另一方面还指职业教育法律法规及制度执行的过程及结果更加有效、更加透明和更加公平，职业教育运行的体制机制更加良性。基于此，职业教育治理体系及治理能力的现代化，从整体上来看，体现出来的主要表征是职业教育治理的法制化、制度化、规范化和程序化。

“善治”已经成为21世纪以来重要的政治学范畴之一，也是一种政治理想，实现“善治”已成为我国当前政府及社会治理的终极诉求。作为国家教育治理体系的一部分，在一定意义上，“善治”也是我国职业教育治理的终极价值诉求，更准确地说，实现“善治”既是我国职业教育治理的目标，同时又是衡量我国职业教育治理效果与成效的评价标准和尺度。而实现“善治”的职业教育治理应具有如下本质特征：首先，职业教育治理的法治性。依法治理是“善治”的首要特征，主要指职业教育治理要依法行政、依法管理、依法办学，也就是说，不仅职业教育的法律法规体系要健全，而且职业教育治理的整个过程都要依循职业教育法律法规来进行。其次，职业教育治理的民主性。没有民主性就没有“善治”，主要是指职业教育治理的民主参与、民主协商与民主监督，即：公民具有参与职业教育决策的权力和自由，职业教育治理的过程应是公开的、透明的、协商的，公民有权力对职业教育治理过程及结果进行监督；也就是说，整个职业教育治理过程是否充分听取和采纳多元治理主体的意见和建议，特别是能否充分吸纳职业院校、行业（企业）、利益相关者的诉求。再次，职业教育治理的责任性。责任性越大“善治”的程度就越高，主要是指职业教育治理主体对公共责任的承担和履职能力，即：要考量职业教育治理是否真正考虑了公民的利益、考虑了职业教育的公共利益、真正承担了职业教育的公共职责。最后，职业教育治理的有效性。即职业教育治理的效率高、效果好，表现为：职业教育治理机构的设置与定位合理、职业教育治理的程序规范、职业教育治理的低成本、以及职业教育治理为公众提供了最优质的教育服务。总之，我国职业教育治理既要明确当前推进职业教育治理现代化的阶段性目标，又要明确实现“善治”这一最终价值诉求，并以此为航标，积极推进我国职业教育治理的变革与创新。

（二）放权与增能：重新厘定政府权力清单，赋权增能其他治理主体，构建“五位一体”的多元治理主体结构

美国著名的政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯曾言，“对于政府部门来说，变革与其说是一種特例，不如说是一种惯例。”可见，政府变革已经成为政府的一种生存常态。在治理改革运动席卷全球的背景下，我国各级政府进一步加大了简政放权、推进分权化改革的步伐。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[13]2014年，包括北京、上海、山西、山东等多省在内的多个政府部门相继将自己的权力清单公布，从实质意义上开启了我国政府简政放权改革的大幕，权力清单作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，也被誉为改革的风向标[14]。要推进我国职业教育的治理进程，同样面临着政府职能转变、角色和职责重新定位、简政放权等问题，而重新厘定政府在职业教育治理中的权力清单则是具有实质性的第一步，这就要求各级政府按照职权法定和激发多元主体活力的原则，对政府部门的现有职业教育管理职权进行全面梳理，凡是职业院校、行业企业、市场、及社会组织能自主决定、自律管理的事项，原则上政府就不应再加干预。诸如关涉地方政府的一些权力：涉及中职教师（包括实习指导教师）资格认定的行政审批权、涉及职业院校（公办或民办）违规办学的行政处罚权、涉及中职或高职毕业证书违规发放的行政处罚权、涉及违规发放或获得（中职或高职）教师职业资格证的行政处罚权、涉及师德问题的行政处罚权等均可逐级下放。基于此，当前职业教育治理的当务之急，是中央及地方教育行政部门、中央及地方人社部门要建立和推行权力清单制度，明确各级政府部门的职责与权限边界，在法律授权的边界内做应做之事，放应放之权，以彻底消除部门分割、各自为政、职责不清等治理乱象，使各级政府在职业教育治理中能真正回归其职能本位，真正成为有限政府、服务政府、责任政府。

当然，在政府放权的同时，其他治理主体要能对政府下放的权力接得住，这就需要对其他治理主体赋权增能，特别要提高和积极培育社会组织、职业院校、行业（企业）、其他利益相关者等治理主体的治理能力，这已成为我国职业教育由政府自上而下的单向管理转向多元主体网状多向互动治理的关键所在。社会组织作为一种非营利性、非政府性、公益性的组织，其在职业教育治理中发挥着不可或缺的作用，但由于我国社会组织的发展尚处于初级阶段，其当前在职业教育治理中表现出的官方色彩、政府代言人等准政府性质都与其自身参与职业教育治理的能力不强有很密切的关系，因此，凸显社会组织在我国职业教育治理中的专业性和独立性，特别是凸显社会组织在职业教育决策咨询、资金募集、协助政府调控职业教育发展、规范职业院校办学行为、评估职业教育质量等方面的关键作用，是当前社会组织治理能力建设的重要任务。职业院校作为政校、校企、校社等各种利益关系的聚合点，是职业教育治理的最重要的主体之一，对于长期以来习惯并依赖政府自上而下管理的学校组织来说，建构一系列成熟完善的内部治理体系、提高职业院校自身的治理能力是当前最迫切需要解决的问题。其中，最主要的是提高职业院校落实办学自主权的能力，诸如对学校资金的使用、教师的招聘与管理、课程的设置与实施、招生与录取等方面，都需要职业院校充分发挥作为独立法人的、自我管理的主动性和自主性。行业（企业）作为职业教育的重要办学主体之一，也是职业教育治理的极其重要的主体之一，同时，还是最能彰显职业教育治理区别于普通教育治理的独特性所在。由于长期以来行业（企业）参与我国职业教育管理的机制与路径并未明晰，行业（企业）的职业教育管理功能并未凸显，因此，目前亟待加强行业（企业）进行职业教育治理的能力建设，包括参与职业教育决策、课程的实施、人才培养质量评价等方面的能力，在此基础上，要通过法律法规进一步规范、约束、激发行业（企业）进行职业教育治理的内在动力和外在行为。其他利益相关者，主要包括学生、教师、家长及特定的公民群体，这些利益相关者或者直接参与职业教育过程、或者间接受职业教育效果或质量的影响，然而长期以来，这些利益相关者多被作为被管理的对象来看待，难以彰显其在治理中的主体地位是当前最大的问题，基于此，提高这些利益相关者参与职业教育治理的能力，特别是提高其表达利益诉求、参与职业教育决策的能力是关键。总之，在提高上述治理主体能力的基础上，构建“五位一体”的多元治理主体结构，从根本上保证职业教育治理的可行性。

（三）立法与建制：进一步完善我国职业教育治理的法律法规及制度体系

“法治是现代治理体系的本质特征，法治是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要标志。”[15]因此，依法治教、依法行政、依法决策与执行是实现我国职业教育治理现代化及“善治”的前提和基础。从我国职业教育治理的现状来看，职业教育法律法规体系的不健全、不完善已成为制约我国职业教育治理现代化进程的瓶颈，因此，健全和完善我国职业教育的法律法规体系，是职业教育治理体系现代化的前提和基础。从目前我国职业教育法律法规体系的现状来看，不仅在数量上存在不足和法律空白，亟需制定出台新的职业教育法律法规，而且从质量上来看，尚需对现有的职业教育法律法规进行修订和完善，以满足职业教育治理现代化的迫切需要。例如，尽管目前我国已初步形成了以《职业教育法》为主体，以部门性法规和地方法规为配套的职业教育法律法规体系，但仔细审视该法律法规体系可以发现，不仅直接以职业教育为名的法律法规极少，而且唯一一部专门性法律法规《职业教育法》也已颁布20年，其法律条款已明显滞后于我国经济社会发展的步伐，亟待修订和进一步完善。部门性法规及地方性法规之间存在政出多门、相互之间缺乏统一性、协调性、整体性等问题，一定程度上造成部门性法规及地方性法规法律效力的递减和弱化。因此，亟需对母法《职业教育法》进行修订和完善，特别是要增加关于企业在职业教育中的法定义务与责任、职业教育投入、职业资格证书制度、及实训基地建设等内容。除此之外，还需健全专门针对职业教育的单行法，诸如《农村职业教育法》、《校企合作促进法》等，以更好地与母法《职业教育法》相配套，并且要注意单行法与母法之间的协调与整体性，唯有如此，才能为职业教育治理现代化进程提供工具与手段。当然，在健全和完善我国职业教育法律法规体系过程中，一定要充分体现法治精神、多元和宽容意识、以及公民参与[16]，这也是彰显职业教育治理现代化的三个关键要素。需要说明的是，上述健全的职业教育法律法规体系仅仅为职业教育治理现代化提供了一个前提和基础，职业教育治理要实现依法行政、依法治教，仍需有一个前提，即职业教育治理的法治观念和法治思维的确立。客观地说，法治观念淡漠，非法治思维和非法治方式，特别是一定程度上的人治现象的存在，极大地制约了我国职业教育治理现代化的进程，基于此，更新职业教育治理的法治观念、确立职业教育治理的法治思维是推进我国职业教育治理现代化的首要任务。“法治思维是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”[17]基于此，要确立职业教育法治观念与法治思维，就要求治理主体将依法治理的诸种要求运用于职业教育治理的各个环节，特别是对职业教育问题的认识、分析、处理都要以职业教育法律法规为思考的基点、切入点，以限制职业教育治理机关的公权力、保障职业教育利益相关者的私权利为核心，并以追求职业教育的公平、正义、自由为最终价值诉求。

除了职业教育法律法规体系的完善，职业教育治理还有赖于一套完善的制度体系，一方面基于前文述及职业教育治理强调规则意识与契约精神而需要制度的存在，另一方面还基于实践中并不是所有的政策和制度都能上升到法律法规层面，制度是更加具体的关涉职业教育有效运行的各种规则与具体实施机制，也就是说，制度之于职业教育实践不可或缺，因此，进一步完善我国职业教育治理的制度体系，是推进我国职业教育治理现代化的重要路径。“教育治理本质上是一系列有关规范教育公共权力运行的制度。”[18]从目前我国职业教育实践来看，不同的部门或地方政府在探索实践中已经形成了一系列应用相对较为宽泛的制度，诸如职业资格证书制度、兼职教师聘用制度、职业教育经费拨款制度、招生制度、就业制度、实践教学管理制度、实训基地管理制度等，在一定意义上，这些制度对我国职业教育的发展来说，起到了非常重要的作用。尽管如此，我國职业教育制度仍存在诸多缺陷，诸如制度体系本身尚不健全，许多制度尚有缺失；有些制度的设计与其他相关制度之间存在冲突与矛盾等。基于此，完善并创新我国现有的职业教育制度，形成具有统一性、规范性和权威性的职业教育制度体系，对推进我国职业教育治理现代化至关重要。具体而言，一方面要厘清、理顺不同的职业教育制度之间的关系，特别是对某些共性问题的制度安排，要保持一致性和规范性，例如职业资格框架制度、职业教育经费投入制度、职业准入制度等；另一方面要完善现有的制度体系，特别是要完善和创新对职业教育发展起关键作用的制度，诸如行业（企业）、社会组织参与职业教育的制度、以章程建设为核心的高等职业院校制度等。

（四）技术与平台：构建开放、透明的网络信息平台，加强对数据应用价值及服务价值的深度挖掘

随着信息技术的高速发展与普及，种类繁多、增长迅猛且体量庞大的信息每天都在实时地产生与被记载着，大数据时代已经来临。根据牛津大学数据学家维克托·迈尔·舍恩伯格的观点，大数据具有大量（volume）、高速（velocity）、多样（variety）、价值性（value）等四个典型的特点，因此，大数据带来的是一场颠覆性的革命。从实践来看，大数据技术革命带来的机遇和挑战已经被提升到全球发展及国家战略发展的层面：联合国2012年5月发布白皮书《大数据促发展：挑战与机遇》，探讨利用互联网数据推动全球发展；美国、英国和法国等欧美国家都相继推出了一系列大数据行动计划，例如美国2012年3月发布《大数据研究与发展计划》，2013年11月推出了第二轮大数据行动，2014年5月美国总统行政办公室向总统提交报告《大数据：把握机遇，维护价值》。在此背景下，大数据在一定程度上倒逼了各国政府治理过程的透明、公开、开放的进程。美国政府自2009年开放数据门户网站data.gov，至2014年1月开放数据已覆盖全球44个国家（地区）；2013年6月，八国集团首脑在北爱尔兰峰会上签署《开放数据宪章》，随后法国政府于2013年11月出台《八国集团开放数据宪章法国行动计划》。我国政府也加快了大数据建设步伐，2012年6月上海启动了政府数据资源向社会开放试点工作；2015年8月，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，提出在未来5-10年“打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”的目标[19]。总之，不管是旨在加强数据处理技术与数据门户网站，还是旨在建立一个更加透明、开放，决策更为民主的信息平台，大数据时代的政府治理面临诸多挑战和创新机遇。

作为一种新兴的数据处理技术，大数据能够有效地集成各领域各方面的信息资源，为国家治理提供重要的数据基础和决策支撑，数据驱动的社会治理已成为一种新型治理模式在世界各国迅速发展，从这个意义上来说，数据驱动的教育治理模式已势不可挡。对我国职业教育治理而言，确定大数据职业教育发展战略，加强数据基础设置投入、推动职业教育治理数据公开，建立数据交流与分享平台，培育大数据职业教育治理思维，开展职业教育大数据的研究、开发和利用，对于实现职业教育治理现代化具有重要的战略意义。令人欣喜的是，我国自2012年教育部和财政部等部门联合推进教育管理信息化以来，至2015年5月，国家级数据中心基本建成，省级数据中心建设也快速推进，建成了支撑学生、教师、学校等核心业务的29个信息系统及各类基础数据库，教育管理信息系统建设与应用体系日益完善[20]；2015年10月的《教育信息化工作月报》也显示，22个省级教育数据中心已初步完成[21]。可以说，上述信息系统和平台的建设为我国职业教育治理现代化提供了重要的物质基础和条件保障。但同时，目前还亟需在如下几个方面进行改进：首先，亟待加强专门针对职业教育的信息系统和平台建设，诸如：职业教育机构数据库、职业教育学生学籍数据库、职业教育师资基础数据库等数据平台的建设。其次，亟待加强对职业教育信息系统中数据的价值进行深度挖掘，特别是要充分挖掘数据对教育行政管理部门的业务管理、对职业教育决策的支持、对职业教育发展及质量保障的监测监管、对职业教育的评估评价、及职业教育对公众的服务等方面的价值要进行充分开发和深度挖掘；再次，要避免应用孤岛和数据孤岛现象，亟待加强职业教育不同区域、不同级别教育行政部门、不同类型的数据之间进行有效对接、彼此公开、实现共享。

参考文献：

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