浅析澳大利亚风电行业发展中的社区参与

文 | 叶井龙

浅析澳大利亚风电行业发展中的社区参与

文 | 叶井龙

澳大利亚很多风电企业在开发风电的过程中，努力与当地社区建立长期互信的良好关系，实现投资者和当地社区利益的双赢，这已成为澳大利亚风电行业发展壮大的关键因素之一。

澳大利亚可再生能源非常丰富，政府对可再生能源的利用非常重视，并一直致力于研究发展高效先进的可再生能源技术。同时，澳大利亚政府也重视提高公民意识，并组织各方面的力量研究与制定能源扶持与激励政策，搭建并整合自由的能源供应与消费市场。澳大利亚目前风电市场规模虽然很小，但其风能资源丰富，开发利用潜力很大，是澳大利亚可再生能源发展的重点领域。澳大利亚大部分风能资源分布在沿海地区，南部沿海尤其丰富，内陆地区风力不强。由于塔州、维州、南澳、新州及西澳的风能资源丰富，风电项目开发主要分布在这些区域，其风电累计装机容量保持稳步增长。

目前，澳大利亚约12%的电力来自可再生能源，2015年澳大利亚联邦政府最新提出的可再生能源发展目标为：计划到2020年，20%的电力来自太阳能、风能等可再生能源，2020年要实现可再生能源发电量目标为33000GWh。该可再生能源目标（RET）法案的通过，使连续数月、前景不明的可再生能源政策迎来了希望的曙光，鼓舞了企业向风电等可再生能源领域投资的积极性。优良的社区关系与成熟的技术优势一样，对于企业在澳大利亚开发投资风电的作用是同等重要的，风电企业需说服所在的社区，解释风电的发展会给他们带来好处以获得社区同意，同时政府也希望社区能够积极参与企业的开发活动中，通过社区参与对企业开发投资风电给予支持，进一步吸引更多投资，促进风电行业发展，完成可再生能源目标。

本文重点介绍澳大利亚风电场的生命周期、社区特点，阐述了风电行业社区参与的基本原则、IAP2模式的社区参与方法和制定社区参与计划的步骤，并列表分析社区参与在各阶段的实施目标、关键步骤和方法手段，这些社区参与的方法和步骤不仅能实现风电投资者和社区参与者间的互惠互利，而且对促进澳大利亚风电行业发展、完成可再生能源目标具有重要意义。

风电场的生命周期

开发风电场需要考虑到一系列综合因素，包括风能资源质量、与土地所有者谈判，并网成本，对当地设施、环境、遗迹的影响以及风电场对该地区带来的益处等。只有开发申请被相关部门授权批准，风电场才可能开工建设，建成的风电场通常将运营大约20年后退役，此后风电场将被恢复到未开发前的状态。图1描述了风电场生命周期的6个阶段以及每个阶段的时间跨度。

第一个阶段，即选址阶段，主要是确定未来的风电场场址以作进一步调查研究，该阶段需要考虑的三个重要因素是：风能资源、与并网点之间的距离、周边社区的人口密度。一旦场址被选定，开发者将会与愿意参与该项目的土地所有者商讨风电场的概念，他们会开展一些关于风电场限制因素的调查，比如濒危物种、文化遗址或附近机场等。

图1 风电场的生命周期

第二个阶段，即可行性研究阶段，为了确定该场址是否具有可行性，开发者需进行测风，以弄清该风电场的发电能力。为确保具有使用土地的权利，他们与相关土地所有者联络、会谈，并签订进入该土地测风的合同，通常，同时把该土地用来开发风电场的内容作为合同备选项。测风时间一般持续至少一年或多年，如果测风数据显示风能资源较差，该场址可能将被放弃。

第三个阶段，即规划和批准阶段，该阶段将开展一系列的调查和研究来评估风电场的益处及影响，这些研究也是项目开发申请的一部分。评估的调查结果会介绍影响风电机组数量的限制条件、风电机组类型和风电机组定位。详细的评估报告考虑的因素有：环境影响、并网可行性和成本、当地设施如噪音和视觉影响、文化遗址、电磁干扰和对航空的影响等。风电场规划设计是一个持续而且反复的过程，比如当新限制条件出现时，就需要对风电场布局进行修订和发电量重新模拟。评估是为了将现场影响的全面信息呈递给权力部门，使得风电场能够满足相关的规划要求。当土地使用发生变化时，项目开发者需向相关部门的决策者（地方市政、州、联邦）提交规划申请，然后由决策者审核申请并决定是否授权批准开发。审核批准项目的耗时和过程在不同层级和地区的政府会有很大差异。如果获得政府授权的风电场规划许可，开发者既可能会立即开工建设，也有可能会等待很长一段时间待经济条件好转后才正式开始建设，还有可能将开发权卖给其他有能力的公司来建设。

一旦项目规划被批准，开发者不仅要与风电机组供应商进行谈判，还要与风电场道路和电气设备的各方联系人进行会谈。规划被批准后将不再允许风电场布局出现变化。然而，在特殊情况下，对少量已被批准的机位进行微调是被允许的。开发商还将会与不同的售电公司谈判比对，并最终签订一份购电协议（PPA），以便将来出售电力获得项目利润。

第四个阶段，即建设阶段，该阶段包括土木和电气工作、风电机组吊装、风电机组最终调试和并网。土木工作涉及到场区道路、吊车起重坪、现场办公楼和风电机组基础等环节；电气工作则涉及到升压站、集电线路电缆沟等建设。风电机组吊装从塔筒开始，用吊车将三至四节塔筒吊起并通过顶部螺栓连接上一段塔筒，随后起吊机舱、轮毂和叶片。

第五个阶段，即调试和运营阶段，当风电机组吊装完毕后，将进行全面调试和质量考核，最终确保风电机组并网向外输送电能。运营阶段的典型工作内容包括给轴承添加润滑油、部件更换和维修等。风电场一般运营寿命约为20年，主要雇用当地员工从事风电场运维工作。

第六个阶段，即退役阶段，当风电场完成其生命周期时，它将被拆除或者退役。土地所有者会要求从水泥基础上拆除所有风电机组，并用表土进行覆盖，以确保能继续从事正常的农牧业活动。风电场退役过程将涉及使用大量车辆将风电机组部件运离现场，这需要有详细的交通管理计划来描述运输路线和期望的车辆数。当退役工作结束后，所有运输道路需被修复到先前状态。

需注意的是，截至目前尽管在澳大利亚没有风电场退役情况，但风电场退役是项目所有者必须应尽的责任。

澳大利亚的社区特点

社区参与的含义是社区居民自觉自愿地参加社区各种活动或事务，表达自己的意见和建议，并影响权利持有者决策的行为。其最初的内驱力是来自于对利益或民权的追求。它是社区居民自觉自愿地参加社区各种活动或事务的过程。社区参与是一种公众的参与，意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享，它使每一个居民都有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能。

澳大利亚社区的地理范围与地方政府管辖的范围相一致，大的社区有9万多人，小的社区只有几百人。澳大利亚社区的独特性在于它的管理机构，其地方基层政府就是它的社区管理部门，设在州和地区以下，有的叫市（city），有的叫镇（town），有的叫地方议会（local council），还有直接叫社区（community），我们把它统称为市。它们是澳大利亚最低层次的社区事务管理机关，直接面对社区居民，在居民与市政府之间再没有中间机构。也就是说，澳大利亚市政府的职能与运作方式完全类似我国的居民委员会，所不同的是澳大利亚市政府还是基层政权，而我国的居民委员会是居民的自治组织。澳大利亚社区管理制度保障了社区居民民主管理与参政的权利，所有居民都有权参与市政府的决策，也有权参加市政议会。市政府必须保证社区的所有成员均在生活中都享有平等机会，都可以平等地参与市政府的决策、服务和计划等活动。因此社区中每个居民在社区管理中具有较大的参与权、知情权、管理权和监督权，以便帮助市政府在社区管理上准确和有效地做出决策。

澳大利亚风电行业的社区参与分析

在澳大利亚风电发展过程中，社区参与活动始终贯穿于风电场的整个生命周期，在项目开始建设前的很长一段时间，社区已经开始形成对项目的感知和态度，因此风电开发者积极主动地介入社区参与活动能够减少社区居民对风电支持的不确定性，并降低开发者的风险。如果项目早期阶段社区参与不足，很有可能会导致项目的失败。

在完成最佳实践之前，需要理解风电行业社区参与的四项基本原则，即公开性（Openness）、包容性（Inclusiveness）、响应性（Responsiveness）和责任性（Accountability），所有社区参与的各个方面必须在总体框架范围内服从这四项原则。全球很多国家的社区、政府和风电开发者们所引用的是由公众参与国际协会（IAP2）建立的框架模式，以此来确保影响风电开发和社区的政策都能够在多方组织的尊重和参与下实施。IAP2模式概述了不同级别的参与活动对社区不同程度的影响，该模式展示的方法有：告知（Inform）、咨询（Consult）、介入（Involve）、合作（Collaborate）和授权（Empower）。每个方法对其社区的目标、核心承诺以及实施方法示范如图2所示，开发者将根据每个社区的需求、项目生命周期的每个阶段来选择方法。

图2 IAP2模式的社区参与方法

图3 制定社区参与计划的五个步骤

社区参与活动必须在项目建设开始前很早一段时间就开始进行，因为社区关系和态度是在任何项目早期就开始逐渐成形的。由于这个原因，在风电项目被批准前，开发者们必须从最初阶段开始就要制定出社区参与计划。可以说，风电项目的成功与否完全取决于开发者与社区之间的良好信任关系，因此，建立一份完善的社区参与计划是项目成功的关键因素。确定一份社区参与计划共有五个关键步骤，包括发现（Discover）、分析（Analyse）、建立（Develop）、实施（Implement）、监督（Monitor），每步之间是相互关联的，每个步骤都需通过不断学习来确保持续改进，构成一个完美的循环。制定社区参与计划的五个步骤如图3所示。

风电行业社区参与计划制定完成后，将结合实际情况逐步实施。风电场生命周期的6个阶段中，社区参与活动贯穿于每个阶段，社区参与在各阶段的目标、关键步骤及方法手段如表1所示。

结束语

风能作为一种清洁的可再生能源，已经造福于世界各国人民。在投资开发风电的过程中，如何让当地社区和居民了解、熟知、认可和支持发展风电，并调动积极性参与到风电发展，让他们也能享受到风电发展带来的福祉，是风电开发投资者们不得不面对的课题。2015年7月，澳大利亚可再生能源目标（RET）法案的通过，让澳大利亚国内外很多风电企业重新看到了可再生能源领域投资的希望，在现实中，社区居民的需求和利益在投资者追求利益最大化的同时往往被忽略，甚至历史上还存在过风电项目遭到当地社区强烈反对而失败的情况。因此，在澳大利亚风电投资开发、建设运营过程中，社区参与是必不可少的重要一环，当地社区是否支持风电发展可直接决定项目的成败。澳大利亚很多风电企业一直在寻找多种方式来说服当地社区，风电发展会给他们带来好处，同时他们也在努力实现投资渠道的多样化，在保障当地社区居民权益的同时实现投资利益的最大化。可以看出，与社区建立长期互信的良好关系，努力实现投资者和当地社区利益双赢，已成为澳大利亚风电行业发展壮大的关键因素之一。

表1 澳大利亚风电行业社区参与目标、步骤和方法

阶段社区参与的目标社区参与的关键步骤社区参与的方法和手段4建设阶段＊通过承认和回应相关问题来减少社区的紧张和忧虑＊通过对社区利益和忧虑问题的公开和响应来获得公众信任＊表明对社区福利的承诺＊避免、减少或修复项目建设带来的负面影响＊寻求建设过程带给社区的机会和利益＊预先告知社区有关项目时间表、地点等，并保持信息更新＊与社区沟通项目对社区发展的积极贡献＊审核各利益方的确认信息＊实施更积极的参与方法，尤其是投诉管理机制、公开工作框架、报告参与过程和结果＊监督、评估和报道因建设引起的重大影响＊按需审核并更新社区参与计划＊考虑为感兴趣的团体提供参观建设现场的机会（如学校、社区团组等）5调试和运营阶段＊成为社区中积极的成员＊通过相关伙伴加强社区合作＊表明对社区福利的承诺＊审核各利益方的确认信息＊一对一咨询＊房屋开放日＊电话连线＊网站＊社区权益参研社＊现场参观＊社区活动中心＊社区伙伴＊投诉管理机制＊建立伙伴与合作关系＊保持现有的社区参与活动＊监督、评估和报道项目业绩＊按需审核并更新社区参与计划＊为社区成员提供项目现场参观机会6退役阶段＊减缓公众的压力和忧虑＊给社区创造机会来提出问题、期望和忧虑＊承认并响应任何问题＊社区合作伙伴＊社区权益参研社＊投诉管理机制＊房屋开放日＊一对一咨询＊电话连线＊网站＊现场参观＊社区活动中心＊审核各利益方的确认信息＊定期监控成效＊审核社会基线调查＊预先告知社区公众有关项目退役计划，并保持信息更新＊收集利益各方信息，并作出回应＊建议合作伙伴在项目退役后如何继续投资＊按需审核并更新社区参与计划＊社区合作伙伴＊社区权益参研社＊投诉管理机制＊一对一咨询＊电话连线＊网站＊现场参观＊审核社会基线调查

（作者单位：乌淖斯风电控股有限公司）