企业环境管理制度优化及其信息系统框架设计研究

常杪*，张哲，郑界，陈青，王世汶，吴鄂飞

（1. 清华大学环境学院，北京 100084；2. 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，北京 100732；3. 宜昌市环境监控与应急指挥中心，宜昌 443000）

企业环境管理制度优化及其信息系统框架设计研究

常杪1*，张哲1，郑界1，陈青1，王世汶2，吴鄂飞3

（1. 清华大学环境学院，北京 100084；2. 中国社会科学院数量经济与技术经济研究所，北京 100732；3. 宜昌市环境监控与应急指挥中心，宜昌 443000）

污染源大数据是环保大数据的重要组成部分，然而在以环境管理制度为基础的污染源数据管理过程中，一直存在制度衔接不流畅、数据不共享等诸多问题。本文调研考察了现有各项环境管理制度的衔接情况，提出以排污许可制度为核心，通过与其他环境管理制度有效衔接，实现环境管理的各个环节的有效覆盖。通过SWOT分析法对基于“一证式”改革的环境管理制度优化方案的可行性和必要性进行了深入分析，并以排污许可证为核心，设计企业环境管理信息系统框架。试生产与竣工环保验收实效不足，可转为企业自行备案；将环评审批结论纳入排污许可证，可大幅度减轻企业相关环境管理业务人员的负担。环境管理制度的优化必须建立在部门职能转变与整合之上；同时，还必须获得国家层面的立法与行政的支持；社会舆论的关注与支持也将推动环境管理制度优化的进程。以排污许可证管理为核心的信息系统框架可以有效实现污染源排放信息整合共享。

“一证式”管理；固定污染源；环境管理制度；信息系统

引言

环保大数据中的环境数据部分涉及面广，主要包括环境质量数据、污染源数据、相关社会经济数据及互联网数据等，污染源数据作为其重要组成部分，包括固定污染源、移动污染源等数据。而重要的固定污染源往往以企业的形式出现，因此，企业上报的污染源数据管理对环保大数据有重要意义。2016年3月环保部办公厅印发《生态环境大数据建设总体方案》，该方案提出建立“一证式”污染源管理模式，以实现污染源排放信息整合共享，有效推进协同治理。污染源数据管理作为环保大数据的重要组成部分，正受到越来越多的关注。

我国现行对企业污染源数据的收集管理主要依赖各项环境管理制度，我国现行环境管理制度中，各个制度经常存在衔接不流畅、互相矛盾等问题[1]。我国环统制度、排污申报与收费制度各自为政，这些制度体系的目的、指标不同，对应的信息系统互不联通，不仅可能造成制度之间衔接不够、数据质量低、企业填报负担重等问题，而且可能导致“数出多门”现象[2]，最终导致环保部门始终未能形成“一数一源”的权威污染源/企业环境信息数据库。而企业也试图利用信息化技术把海量分散的环境管理信息进行集成利用，但随之而来的问题是企业各自引进的业务系统不能兼容，各项业务不能有效衔接，从而形成许多“信息孤岛”，阻碍了信息集成利用[3]。近年来，“信息孤岛”问题已严重影响我国企业发展的进程[4]。五花八门的企业环境管理信息基础数据库导致企业环境信息严重割裂[5,6]。而企业内部环境管理信息的非集成性的根本原因正是环保各部门以及企业在长期发展过程中单纯考虑当下需求，未能长远考虑各业务系统之间的兼容性设计[3]。

“一证式”改革是优化污染源数据管理的重要制度基础。排污许可证制度的实践开展二十余年来，一直未能发挥应有的作用。近年来，党的十八届三中全会要求“完善排放许可制”。新修订的《环境保护法》于2015年1月1日施行，也标志着排污许可证制度被正式纳入国家级别环保战略纲领[7]。2015年，环保部在浙江、江苏等地开展了国家层面的排污许可管理制度“一证式”改革试点。2016年11月国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》，致力于对污染源实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。因此，以污染源“一证式”改革为切入点，对环保制度的衔接优化进行深入分析及对污染源大数据的收集整理具有重要意义。

以排污许可证为核心的污染源环境管理制度整合一直是环境管理领域的研究热点。叶维丽等（2015）研究了环境审批时将如何进行总量指标前置管理，排污许可证如何与排污权交易衔接等问题。此外，还就如何将排污许可证发放前置到与竣工验收同时发放的问题，排污许可证的有效期问题及其如何与环境后评价衔接的问题进行了更加深入的探讨[8]。卢瑛莹等研究了如何将排污许可证发放前移至环评文件审批阶段等问题[7]。钱文涛等研究了如何将诸如环境监察、清洁生产、排污申报等制度的污染物排放监测信息与排污许可证制度进行整合的问题，并分析了环境监察、清洁生产、排污申报等制度因为对排放监测信息的详略程度、表制格式有不同的要求，需要在其与排污许可证副本进行整合前先进行统一优化的问题[9]。然而，以上研究大多停留在初步构想阶段，甚至在当下显得不切实际，有的研究已经与目前政府正在试点的排污许可证的“一证式”改革脱节，相互矛盾。

此外，企业环境管理信息系统研究也受到越来越多学者的关注。目前，基于单项环境管理制度的信息系统构建进展比较快。比如，刘玉红基于UML统一建模语言，以MySQL为系统后台数据库，建立了中山市排污许可证管理系统[10]。鞠绍兵基于排污权制度分析、总量控制分析和排污权定价分析，建立了排污权交易管理系统[11]。而基于核心环境管理制度整合的企业环境信息系统的研究进展相对而言颇为缓慢。赵丽等研究了排污申报、收费与环统的整合方案，并试图以此为理论基础，从基础数据库查询与应用平台、网上办公平台等多个视角设计覆盖企业环境管理信息系统对企业申报数据入库功能、环评部门移交污染源数据入库功能、企业产排污状况变更核定功能等各式功能的新型企业环境信息系统[5]。邓峰在对其研发的新型环境管理业务进行评估时，引入优劣势分析法（SWOT）对其优势、劣势、机会与风险进行了详细分析，论证了在大部制改革下确立新型环境管理业务的可行性与必要性，并提出了以PDCA管理流程为特征的新型环境管理业务系统[2]。

为实现污染源数据的优化管理，本文将分析环境管理制度现状及存在的问题；在厘清现有各环境管理制度之间关系基础之上，借助“一证式”改革的契机，形成以排污许可证制度为核心的环境管理新模式，利用SWOT分析法论证“一证式”改革的可行性与必要性，由此完善企业环境管理信息系统的理论基础；并从框架设计、功能设计等方面构建一个具有实用价值的企业环境管理信息系统框架。

1 基于“一证式”改革的环境管理制度梳理与优化

现行的各项企业环境管理制度存在诸多问题，同时各项制度相互独立，缺乏完整的制度框架去规范管理工作的开展。“一证式”改革是实现各项环境管理制度精简合理、有机衔接的重要途径。在考察 “一证式”改革管理典型试点经验后，本文对环境管理制度的优化进行了具体设计，并利用SWOT分析法对基于“一证式”改革的环境管理制度优化方案的优势、劣势、机遇与威胁进行了分析，进一步论证了“一证式”改革的可行性和必要性。

1.1 环境管理制度的现状与存在的问题

1.1.1 企业环境管理业务流程梳理

从建设项目初期环境影响评价制定，到建设竣工，再到验收投产，最后到排污许可证的获取，企业经历了繁复的环境管理行政审批过程。本文对其间涉及的环保业务流程进行梳理，整合得到一个具有高度代表性和概括性的企业环境管理业务流程整体现状图（图1）。

1.1.2 总量指标审核前置有待进一步规范

近年来，国家陆续出台了关于建设项目总量指标前置的文件。2014年年底，环保部颁布了《总量指标审核及管理暂行办法》。该文件规定：在环评审批前，企业必须出具总量替代方案，以取得污染物总量指标。随着排污权交易试点的陆续推进，企业建设项目新增总量指标除企业集团内部通过关、停、并、转等方式调剂之外，还可以通过排污权交易的方式获取[12]。总而言之，总量指标前置的核心是确保其来源属性，从而实现源头减排[12]。但由于目前总量指标控制制度仍以行政手段推进为主，法律依据尚属盲区，并且只突出了地区总量指标控制目标责任的分解，对于单个污染源实际排污量的超量处罚等管控手段还十分欠缺[13]，国家对总量指标前置及相应配套的监督管理仍有待进一步规范。

1.1.3 环评审批费时费力

对于政府部门而言，环评制度从受理、承办、审核、勘察、公示再到办结，往往需要耗费大量的审批时间。此外，在建设项目的环评审批从申请到被受理之前的环评材料准备阶段，同样会耗费企业大量的人力和物力[14]，企业从降低自身审批成本的角度出发，往往倾向于简化审批环节[14]。造成环节复杂的主要原因之一，是现阶段政府部门没有形成完备的企业污染源信息库，环评审批往往需进行诸多重复性操作。近年来，无论从总量指标前置的角度，还是从推广豁免制、扩大备案制、优化预审制的角度，环评正在努力寻找新时期下的环境保护与经济发展的平衡点。

1.1.4 试生产与竣工环保验收实效不足

根据《建设项目环境保护管理条例与办法》，建设项目试生产前，企业必须向相关环保行政主管部门提出试生产申请，并委托验收调查单位开展验收监测。试生产的期限一般是3个月[15]。试生产与竣工环保验收均属于事前监管，其设计目的就是保证“三同时”制度的顺利实施。但是，在“三同时”制度执行中经常出现没有按照环评文件要求实施，导致存在大量批建不符、难以完成环保设施竣工验收的情况[13]；或是在竣工环保验收时，实际污染物排放量和排污权指标往往存在或多或少的出入。由此可见，因为缺乏与其他管理制度的衔接以及对建设项目的全过程管理，试生产与竣工环保验收所属的事前监管不仅导致企业项目投产缓慢，而且对于环境污染管理与减排没有起到很好的管控作用。

图1 企业环境管理业务流程整体现状

1.1.5 排污权交易尚不成熟

近年来，江苏、浙江等10多个省市相继开展了排污权交易试点。由于排污权交易试点的规模越来越庞大，各地的具体实施情况均不统一。有的地方，排污权交易的申购方需要环评审批作为申请材料，有的地方则需要排污权交易合同作为环评审批的依据，因此，排污权交易需要企业上报的材料不统一、不规范。此外，排污权交易制度是总量指标控制体系下对污染源管理的一种经济刺激手段，但由于环保精细化管理不足，在实际操作中存在排污权与区域排污总量衔接性不够的问题[13]，制度之间衔接不流畅。我国排污权交易制度仍不成熟，有待进一步规范化文件出台以进行相应调整。

1.1.6 原有排污许可证制度效率低下

根据环境保护部2017年发布的《排污许可证管理暂行规定》，新发排污许可证要求填报申请的材料丰富翔实，但仍未对排污许可证与其他相关环境管理制度之间的联系做出明确规范。同时，《排污许可证管理暂行规定》要求环境保护主管部门应当自受理排污许可证申请业务之日起20个工作日内做出审核决定，自做出准予发放决定之日起10个工作日内发放排污许可证，无论从企业还是行政部门的角度，排污许可证申领过程耗时长，将耗费大量人力、物力。此外，原有排污许可证制度在建设项目环保设施竣工验收后方才介入[16]，其对于环境影响评价制度、“三同时”制度的衔接十分欠缺，事先许可和事中、事后监管严重脱钩，对排污单位的责任约束相当有限。

1.2 环境管理制度优化

1.2.1“一证式”改革试点现状

浙江省海宁市自2015年被确定为嘉兴市唯一排污许可“一证式”改革试点城市之来，陆续出台了一系列具体的改革文件，可谓在排污许可“一证式”改革方面走在了全国的前列。浙江省舟山市在“一证式”改革试点方面同样颇有建树。两地“一证式”改革涵盖了各个环境管理制度的衔接优化，其改革措施对比情况如表1所示。通过对比，发现海宁市的“一证式”改革做得更到位、更超前、更具借鉴价值。

海宁市的“一证式”改革方案，在将排污许可证的发放环节前置于环评审批，扩充副本内容的基础之上，将“三同时”、排污权纳入许可证内容，实现总量控制目标通过许可证分散到具体污染源，而排污收费所需信息从许可证日常监管数据中获取。这种模式可以极大地提高企业的环境管理效率，有利于企业避免不必要的重复性申报工作，也可有效帮助政府部门对企业污染源信息进行规范、统一管理。

1.2.2 基于“一证式”改革的环境管理制度优化方案

在参考海宁市试点模式的基础之上，本文对“一证式”改革的环境管理业务流程进行具体设计，如图2所示。

表1 海宁市和舟山市“一证式”改革措施对比情况

环境影响评价可作为核发排污许可证的重要依据，在开展环评工作后，应将环评结果纳入排污许可证中，并进行排污许可证核发工作。通过将环评结果纳入排污许可证中的操作，实现环评制度与排污许可证制度的有效关联。

此外，其他各项环境管理制度以排污许可证为纽带相互衔接。环保“三同时”按要求应当直接纳入排污许可证内容之中，即“三同时”制度获取的各项数据信息将归属于排污许可证中。总量指标同样通过导入排污许可证，分解落实到各个具体污染源，实现总量制度的有效衔接。许可证执行过程中，通过优化污染防治措施等手段减排，进而进行排污权交易，企业排污许可证即其进行排污权交易的基本标识，排污许可证是排污权交易制度的基础。排污收费所需信息可从排污许可证副本的日常管理数据中获取，以排污许可证统计的年度实际排污量作为核定排污收费依据，由此实现了排污收费与排污许可证的关联。

自2018年1月起，我国将取消现行排污收费制度，以环保税的形式加以取代。收税单位由环保部门变为税务部门。然而，环保税所需的排污信息同样可从排污许可证副本的日常管理数据中获取。“一证式”改革将有效衔接排污收费制度向环保税制度的过渡。

图2 基于“一证式”改革的环境管理业务流程优化

通过“一证式”改革，可以有效实现环境管理制度的优化，以排污许可证制度为核心，利用排污许可证“证载”内容，支撑排污许可和环境标准、环境监测、环境统计、环评、总量控制、排污收费（环保税）、许可证监管等制度的有效衔接，建立唯一的固定污染源信息名录库，实现污染源排放信息整合共享。在这种模式下，数据收集入口统一，有效避免了不必要的重复性的环境管理步骤，极大地提高了企业环境管理效率。同时，对企业信息的“一证式”统一收集，有助于数据共享的开展，有效解决“信息孤岛”的问题。此外，完整的环境管理制度衔接有利于环境监督管理工作的开展，让环保行为有迹可循。

1.2.3“一证式”改革实践的SWOT分析

为进一步论证“一证式”改革实践的可行性，本文以SWOT分析法为指导依据，试图从优势、劣势、机遇与威胁四个方面对本文提出的环境管理制度优化方案进行分析阐释，如表2所示。

从SO战略来看，环境管理制度的优化必须建立在部门职能转变与整合之上，同时，还必须获得国家层面的立法与行政的支持。再者，社会舆论的关注与支持也将推动环境管理制度优化的进程。从WO战略来看，“一证式”改革将很大程度上推动“三同时”制度等其他制度的改革，因此，必须获得各环境管理部门的支持。环境管理制度优化的进一步完善，需要扩大“一证式”改革试点地区的范围和规模，改变排污收费绩效考核方式以及减少行政干扰，等等。

2 企业环境管理信息系统框架设计

2.1 环境管理信息系统框架设计

我国地方政府在环境管理信息化方面颇有建树，从各省市环保机构官方网站来看，信息系统已经成为辅助环境管理的重要手段。然而在环保机构中的各个业务系统之间仍存在较多技术障碍，主要包括以下几个方面：①国家、省级、地市级各层系统不能对接，业务系统之间难以实现互联互通；②同级环保机构内各部门各系统孤立运行，如面源质量和预警预报得不到点源排放数据的支持，预测精度有限，而同时，点源无法由面源支持；③缺乏对企业污染源的环境管理建立“一企一档”的框架。

本文的系统框架设计将最大程度地整合排污许可证申报核发系统以及排污申报与收费系统等其他信息系统，以期为企业管理环境数据提供一站式服务。框架将主要包含排污许可证管理系统、排污申报与收费系统、污染源动态监管系统、环境统计系统以及排污权交易系统等模块，如图3所示。

各环保部门的业务和数据库都与排污许可证业务系统建立逻辑关系。其中，排污许可证业务系统除了包含排污许可证正本信息，还将从污染源动态监管系统、污染物总量管理系统、环评审批系统等其他系统导入数据信息，以排污许可证副本的形式储存到排污许可证业务系统，从而达到集成管理的目的。而排污许可证业务系统可以将排污许可证年度执行报告导出到排污申报与收费系统及环境统计数据库，以方便排污费的征收和满足各个部门的业务需求。排污许可证作为企业身份标识，其系统数据可导入排污权交易系统，提高排污权交易工作效率。

此外，当环境管理信息数据集成时，不可避免地会产生诸如产品信息等重复信息，而复用技术可以充分识别并利用重复数据之间的逻辑关系，减少重复数据采集工作[17]。在这种模式框架下，跨政府部门以及同一部门不同层级间的业务管理实现扁平化处理，企业环境管理信息系统支持多层次部门构建统一信息平台。而更高层次机构可在互联网的协助下，利用数据库共享机制得到基层组织信息，从而避免错误信息现象[18]。这就将以往金字塔形的信息管理模式扁平化，有助于实现跨层级的信息共享。

表2 基于“一证式”改革的环境管理制度优化方案的SWOT分析

2.2 系统功能设计

2.2.1 查询功能

企业环境管理信息系统可以包含查询、编辑等基本功能。在查询条件中输入查询关键字，如污染源代码、机构组织代码等，即可查询出与输入关键字匹配的数据。在企业环境管理信息系统的一企一档详情页面，可以分别查看基本信息、企业信息修改记录、项目审批、排污许可证、排污申报等数据。

2.2.2 业务追踪功能

图3 企业环境管理信息集成系统总体设计

（1）环评审批业务。对于环评审批在内的环境管理业务，企业相关人员都想第一时间了解其办理动态，企业环境管理信息系统中的环评业务等子系统应该具有基于企业和业务办公人员双视角的业务追踪功能。企业可以登录该子系统，使用项目代码等关键词查询相应的环评审批进展。而环评业务系统中的环评审批业务承办人员主要是处理属于自己的审批业务，即待处理项目个数等。

（2）排污许可证业务。排污许可证业务的追踪功能可以追踪历年许可证审批情况，包括许可证的申请审批、年审、变更等。此外，追踪功能附带的查询功能可以允许企业用持证单位、法人代表及许可证编号进行模糊查询。查询出来的结果包括下列信息：持证单位的总体情况，当前许可证的使用状态（正常、吊销、停止）以及许可证基本信息、废水许可排放数据、废气许可排放数据、固体废物排放及噪声排放数据。再者，还可以对废水排放分排污口进行管理，在此对排污口进行新增操作。

2.2.3 信息共享与一企一档导出功能

相当一部分地方市、区、镇三级环保部门都可以对下辖地区进行竣工环保验收甚至环评审批，但同时，市、区、镇三级业务部门之间的信息都没有实现共享，导致下级部门的审批项目有时根本没有被纳入上级部门监管系统之中，增大了下级政府与当地污染大户买卖勾当的投机取巧性。英国电子政务系统e-GIF 主要用于知识管理，通过网络互连及信息互连等方法实现业务协作，并能在原始业务流程基础之上，对其进行优化和改良，进而实现政府职能的转变。政府组织间借助 e-GIF，采用标准数据，统一信息中心，以保证信息共享过程中的效率。基于英国电子政务e-GIF机制的企业环境信息集成系统将以前金字塔形的市、区、镇三级关系扁平化，使得各级政府部门的业务数据库实时对接共享，以实现上级政府对污染源的网格化管理。

3 结论与建议

为解决污染源数据集成管理困难的问题，本文通过对环境管理制度的梳理与其衔接问题进行分析，以“一证式”改革为突破口，重塑了环境管理制度及其业务流程；通过SWOT分析法对基于“一证式”改革的环境管理制度优化方案的可行性和必要性进行了深入分析；最后，以排污许可证管理为基础搭建了企业环境管理信息系统框架。

本文的主要结论如下：

（1）现行各项环境管理制度存在诸如数据不共享等问题，“一证式”改革将有助于重塑现有环境管理制度，有效优化污染源数据管理。试生产与竣工环保验收实效不足，可转为企业自行备案；环评审批结论纳入排污许可证，可大幅度减轻企业相关环境管理业务人员的负担。

（2）用SWOT分析法对本文提出的环境管理制度优化方案的可行性和必要性进行了分析阐释。环境管理制度的优化必须建立在部门职能转变与整合之上，同时，还必须获得国家层面的立法与行政的支持。再者，社会舆论的关注与支持也将推动环境管理制度优化的进程。“一证式”改革将很大程度上推动“三同时”制度的改革，因此，必须获得与“三同时”制度相关的审批及监察等部门的支持。环境管理制度优化的进一步完善，需要扩大“一证式”改革试点地区的范围和规模，改变排污收费绩效考核方式以及减少行政干扰等。

（3）以排污许可证管理为核心的企业环境管理信息系统可以有效解决“数出多源”及“信息孤岛”等问题。排污申报系统将实现网上月度申报，并以年度汇总数据形式载入排污许可证系统的副本；现行排污收费系统及未来的环保税收费系统可导入排污许可证的副本信息进行年度收费；环境统计系统将从排污申报系统导入年度数据，以实现三库合一。

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Research on the Optimization of Environmental Management System for Enterprise and the Design of lnformation System Framework

CHANG Miao1*, ZHANG Zhe1, ZHENG Jie1, CHEN Qing1, WANG Shiwen2, WU Efei
( 1. School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084; 2. Institute of Quantitative & Technical Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732; 3. Yichang Municipal Administration for Environmental Monitoring & Emergency Response, Yichang 443000 )

The data of pollution sources is an important part of the environmental big data, while there are so many problems in the management of the pollution sources data which is based on the environmental management system, such as the congestion of system convergence or non-shared business data. On the purpose of optimization of environmental management system, the article investigates the convergence of existing environmental management systems and builds a new system framework based on “One-Permitting” evolution to construct an effective convergence with other environmental management systems. Then the article uses the SWOT to analyze the feasibility and necessity of the framework. After all, the article construct an information system corresponding to the framework. The environmental acceptance of trial production and completion can be transferred to the enterprise for their own record because of the lack of effectiveness. Putting the results of environmental impact assessment into the discharge permit will reduce the burden on staff greatly. The optimization of environmental management system must be based on the transformation and integration of departmental functions. At the same time, it is necessary to obtain legislative and administrative support at the national level. The concern and support of public opinion will also promote the process of environmental management system optimization. The information based on the framework will effectively realize the integration and sharing of pollution sources.

One-permitting management; fi xed source of pollution; environmental management system; information system

x321

1674-6252（2017）04-0058-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.058

国家自然科学基金资助项目——基于大数据的城市环境质量改善管理调控决策系统研究（项目编号：71573149）。

*责任作者： 常杪（1971—），女，清华大学环境学院环境管理与政策教研所所长，副研究员，主要研究方向为环境政策与管理，E-mail: changmiao@tsinghua.edu.cn。