基于二级分类体系的公共管理用地基准地价测算研究

高泽崇　贾丽　陈艳玲

摘要 [目的]隨着土地市场的改革，国家对于划拨用地的审批程序日益严格，国家机关团体等公共管理用地越来越多趋向于有偿使用方式获取，现行基准地价体系已经不能满足各行业测算地价的需要。如何科学系统地进行公共管理用地基准地价测算，是当下亟待解决的热点问题。[方法]本文采用可行性分析法、二级分类体系修正法，探索统一科学的公共管理用地基准地价测算体系。[结果]采用二级分类体系法进行公共管理用地基准地价测算方法可行性较强；对8种公共管理用地二级类进行分析可知，机关团体、新闻出版、科教、医卫慈善、文体娱乐、风景名胜设施用地性质与商服相似，公共设施、公园与绿地用地性质与工业相似；采用“征地成本+适当收益”法，依据成本逼近法测算征地成本，采用特尔菲法确定各地类的收益比例，最终确定安新县征地成本一级区为402元/m2、二级区为339元/m2、三级区为308元/m2、四级区为302元/m2，其政府收益分别确定为0、30%、50%、80%、100%，最终确定安新县二级分类修正系数体系。[结论]该研究全局系统地讲述了公共管理用地基准地价测算的方法体系，保证测算结果的科学性、可行性和实用性，丰富了现有基准地价的理论体系。

关键词 基准地价；公共管理用地；二级分类；修正体系；河北安新

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）14-0291-03

Abstract [Objective]With the reform of the land market，the approval procedures for the allocated land of the state have become more and more strict，more and more public administration land such as state organs and groups land tend to be paid for，so the current standard land price system has not been able to meet the needs of various industries.How to scientifically and systematically calculate the standard price of public administration land is a hot issue to be solved.[Method]This paper adopted the feasibility analysis method and the correction method of binary classification system to explore a unified scientific measurement system of public administration land standard price.[Result]The results showed that the method of the binary classification system was feasible for measurement of public administration land standard price. Analysis for 8 kinds of the binary classification of public administration land showed that functions of organs and groups，publishing，education，medical and public health charity，entertainment，scenic facilities were similar to business services land，and public facilities，parks and greenbelts land were similar to industrial land. The article used the cost approximation method to calculate the cost of land and Delphi method to determine the percentage of profits，namely the cost of land combined with suitable profits method，and ultimately determined the land acquisition cost of Anxin County：the first level area was 402 yuan/m2，the second level area was 339 yuan/m2，the third level area was 308 yuan/m2，the fourth level area was 302 yuan/m2.The government profits were determined as 0，30%，50%，80%，100%.On the basis，the article finally determined the binary classification of correction system in Anxin County.[Conclusion] The study systematically described the method system of calculating public administration land standard price，it can ensure the scientific nature，feasibility nature and practicability nature，and enrich the theoretical system of the existing land standard price.endprint

Key words standard land price；public administration land；binary classification；correction system；Anxin Hebei

根据国务院国发〔2001〕15号《关于加强国有土地资产管理的通知》、国土资源部国资发〔2001〕174号《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》等文件精神，市、县人民政府要依法定期确定、公布当地的基准地价。基准地价原则上3年更新1次，若当地地价水平发生重大变化，应及时进行调整。国土资源部办公厅关于实施《城镇土地分等定级规程》和《城镇土地估价规程》有关问题的通知（国土资厅发〔2015〕12号）规定：《城镇土地分等规程》（GB/T 18507—2014）和《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）国家技术标准已经公开发布，于2014年12月1日起实施，要求加大宣传培训和指导监督力度，严格按规程制定、更新并公布基准地价。

现行的城镇基准地价体系仅对商服、居住、工业3种土地用途的地价水平进行了描述和测算，而随着经济发展，产业的逐渐多元化，国家机关团体、新闻出版、科教、医卫慈善、文体娱乐、公共设施、公园与绿地、风景名胜等公共管理用地也需要体现土地的价格，现行体系已经不能满足各行业测算地价的需要，因而迫切需要对公共管理及公共服务用地基准地价进行测算。目前，国内学者对于公共管理用地的研究大多集中在可持续利用、集约利用和明细所有权等方面，而对于经济效益测算、基准地价测算等方面的研究较少[1-3]。刘卫东[4]提出采用收益还原法和成本逼近法等确定公共管理用地的基准地价，指出对于存在一定盈利能力的公共管理用地，可采用其外溢效益进行基准地价的测算，而对于盈利能力较难测算的公共管理用地，则可通过测算其地价成本进行基准地价测算。王欣[5]通过对公共管理用地的经济效益、社会效益以及生态环境效益进行分析，从而测算公共管理用地的基准地价水平。胡学东等[6]通过格网法对公共管理用地的基准地价进行分析，刘秋收等[7]基于用途系数修正法对公共管理用地的基准地价评估进行了初步探讨。

本文在前人研究的基础上，提出了基于二级分类体系的公共管理用地基准地价测算研究。以安新县为例，通过对公共管理用地基准地价的测算方法进行对比分析，确定采用二级分类体系修正法进行公共管理用地基准地价测算科学合理，之后通过分析公共管理用地二级类的用地性质确定其参考地类，采用“征地成本+适当收益”法确定修正系数。研究结果一定程度上丰富了现有基准地价测算体系，具有现实意义。

1 公共管理用地的价格内涵和特点

1.1 公共管理用地的价格内涵

公共管理用地不是某个人或单位单独享用，而是一种共享的土地资源[5]。公共管理用地的利用更多表现社会效益、生态环境效益、公共利益，而经济效益相对比较隐晦，因而公共管理用地的配置方式一般以划拨方式长期存在。然而伴随着我国土地市场的改革，国家对于划拨用地的审批制度越来越严格，尤其是科教用地、医疗慈善用地等占地面积较大的二级地类越来越多趋向于采用有偿使用方式进行土地配置，因而迫切需要体现此类用地的使用权价格。

公共管理用地使用权价格基本包括3个方面：土地取得成本、土地开发成本以及政府一定的收益。同时考虑到该用地性质的不同，公共管理用地使用权价格不仅包括土地市场经济效益，还包括相应的社会效益、生态环境效益和公共利益，因而常规评估方法无法确定其实际价格水平，必须由政府部门统一制定公共管理用地的价格水平。

1.2 公共管理用地的价格特点

公共管理用地对促进社会平等、增进社会福利具有积极作用，其目的是为社会公共效益服务，带有明显的公众福利性质。公共管理用地具有非排他性，其用地的效益主要是社会效益和生态环境效益，相对而言经济效益无法直接体现，在某种程度上来看其价值体现为公众的舒适度和幸福指数。然而，并不是表明该类用地没有市场价值，而是其市场价值是间接产生的。与此同时，公共管理用地的地类较为复杂，其市场价值的差异性较大，就公园与绿地而言其市场价值几乎为 0，而就医疗慈善用地而言，其市场价值与商服、住宅用地相差不大。

2 公共管理及公共服务用地基准地价测算

2.1 测算方法选择

2.1.1 参考基准地价体系对于商服用地、居住用地、工业用地3种用途用地的测算方法，进行公共管理及公共服务用地基准地价测算。公共管理与公共服务用地的地类划分较为复杂，包括国家机关团体、新闻出版、科教、医卫慈善、文体娱乐、公共设施、公园与绿地、风景名胜等多种用途，其用地差异较大，例如：机关团体用地、新闻出版用地等用地性质与商服用地的用地性质相似，公共设施用地、公园绿地的用地性质与工业用途相似，对公共管理及公共服务用地基准地价测算无法体现其用地差异，可行性不大。

2.1.2 参考基准地价体系对于商服用地、居住用地、工业用地3种用途用地的测算方法，分别对公共管理及公共服务用地各地类基准地价进行测算。公共管理及公共服务用地目前的交易样点很少，实际操作过程中收集信息大多为划拨用地，且考虑用地性质问题，很难采用收益还原法进行地价剥离，同时由目前3种用途基准地价增加至10种以上用途基准地价，其实施的难度过大，现实操作可行性不强。

2.1.3 采用二级分类修正体系，进行公共管理及公共服务用地各地类基准地价测算。公共管理及公共服务用地目前的交易样点很少，但根据实际用地状况，可分析出其用地效益与商服、居住、工业用地的大致比例状况，加之在分析公共管理及公共服務用地与商服、居住、工业用地相似程度的基础上，再确定修正系数，能够将成果的准确性进一步提升，同时了解了省外（包括广东、福建）和省内（邯郸、唐山和廊坊等）地区基准地价确定的相关政策及成果，其采用二级分类修正体系进行公共管理及公共服务用地基准地价确定，效果良好，因而此方法可行性较大，可采用[8]。endprint

2.2 用地性质相似度分析

依据《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014），评估公共管理与公共服务和交通运输用地价格的影响因素的主要要求：一是评估公共管理与公共服务类用地价格时，相关影响因素分析可参照商服用地；二是评估公共设施、公园绿化与交通运输用地时，相关影响因素分析可参照住宅用地和工业用地。最终确定公共管理用地二级类参考价格结果如表1所示。

2.3 二级分类修正系数确定

2.3.1 安新县商服用地、工业用地基准地价测算。通过对安新县城区国有建设用地利用状况进行调查，确定此次评估的基准地价内涵为：①评估基准日为2016年1月1日；②开发程度为“五通一平”（通电、通路、通讯、通上水、排水及场地平整）；③土地使用年限为各用途法定最高出让年限（商服 40年、工业50年）；④容积率为各用途平均容积率：商服1.5、工业1.0。

本次土地定级估价主要以中华人民共和国国家标准《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507—2014）与《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2014）为技术标准，具体技术途径如下：评估采用综合定级、分类估价的技术路线。采用多因素综合评价法初步划分土地级别，然后利用市场交易资料与样点地价进行调整，并结合当地专家的意见最终确定土地级别。采用收益还原法和成本法、逼近法等多种方法，通过测算样点地价、分析不动产市场交易资料和土地利用效益资料，分别确定安新县城区商服用地和工业用地相对应级别的基准地价，具体结果如表2所示。基准地价见图1。

2.3.2 征地成本确定。征地成本是指集体土地变为国有用地所发生的的全部费用之和，一般包括征地补偿费、土地开发费以及相关的税费[9]。其中征地补偿费一般包括土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等，本文测算过程中依据征地区片价水平确定土地补偿费和安置补助费，并通过实地调查确定青苗补偿费和地上附着物补偿费。土地开发费是指进行基础设施建设过程中所发生的的客观费用，本文特指达到“五通一平”水平下需要的基础设施建设费用。征收土地缴纳的费用一般包括耕地占用税、耕地开垦费、社会风险基金等，根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（国务院令第511号）和《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》（财政部国家税务总局令第49号）规定，耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收；根据2005年5月27日河北省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议《关于修改〈河北省土地管理条例〉的决定》（第五次修正）第二十八条规定占用耕地需交纳10～15元/m2；根据《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》（冀政〔2008〕132号）中相关规定：征收农用地报批前，各市、县（市）政府要按照不低于征地区片价10%的标准确定被征地农民的社会保障费。

通过调查可知，安新县征地区片价一级区180元/m2、二级区135元/m2、三级区112.5元/m2、四级区108.75元/m2，安新县基础设施达到“五通一平”客观费用为75～105元/m2，根据河北省人民政府《关于各县（市、区）耕地占用税适用税额的通知》（冀政函〔2008〕91号）规定，安新县耕地占用税的税额为25元/m2，安新县耕地开垦费一般按15元/m2征收，最终确定安新县城区征地成本一级区为402元/m2、二级区为339元/m2、三级区为308元/m2、四级区为302元/m2。征地成本计算公式：征地成本=土地取得费+土地开发费+税费。

2.3.3 各地类收益比例确定。采用特尔菲法对公共管理用地各二级类用地收益状况进行分析，最终确定医卫慈善用地的收益状况最高，新闻出版用地、文体娱乐用地、科教用地的收益状况次之，风景名胜用地、公共设施用地的收益状况一般，行政办公用地的收益状况较差，而公园与绿地几乎无收益。将安新县城区基准地价的加权平均值和成本逼近法测算结果进行比较，同时参考省外（包括广东、福建）和省内（唐山和廊坊等）城市同用途基准地价确定的相关政策及成果，最终确定其政府收益为0、30%、50%、80%、100%。从而确定二级分类修正体系如表3所示。

3 结论

本文基于二级分类修正体系对公共管理用地基准地价进行测算，通过分析公共管理用地二级类的用地性质确定其参考地类，采用“征地成本+适当收益”法确定修正系数。结果显示：机关团体、新闻出版、科教、医卫慈善、文体娱乐、风景名胜设施用地性质与商服相似，公共设施、公园与绿地用地性质与工业相似；安新县征地成本一级区为402元/m2、二级区为339元/m2、三级区为308元/m2、四级区为302元/m2；采用特尔菲法确定公共管理用地二级类的政府收益分别为0、30%、50%、80%、100%，以此最终确定安新县二级分类修正系数体系。研究结果一定程度上丰富了现有基准地价测算体系，此研究具有深刻的现实意义。

4 参考文献

[1] 吳宇哲，吴次芳.基于Kriging技术的城市基准地价评估研究[J].经济地理，2001，21（5）：584-588.

[2] 王庆改，郑新奇，闫弘文，等.城镇基准地价平衡研究[J].地理科学，2004，24（1）：37-41.

[3] 谢经荣，王盛，孙毅，等.不同城市基准地价评估方法比较研究[J].经济地理，1996（3）：91-95.

[4] 刘卫东.新时期城市基准地价更新于应用问题研究[J].经济地理，2003，23（2）：255-258.

[5] 王欣.我国公共管理与公共服务用地价格评估研究[D].焦作：河南理工大学，2010.

[6] 胡学东，王占岐，杨俊，等.基于格网法的商业基准地价时空演变及驱动力因素[J].地域研究与开发，2015，34（6）：124-130.

[7] 刘秋收，王媛媛.基于用途系数修正法的新增城镇建设用地基准地价评估方法探讨[J].经济研究导刊，2008（15）：161-164.

[8] 彭建超，吴群，钱畅.城镇住宅用地基准地价的地质灾害影响及修正系数研究：以兰州市为例[J].中国土地科学，2016（9）：73-81.

[9] 徐一丹，姜海.不同征地合作模式社会成本分析[J].中国土地科学，2016，30（8）：12-20.endprint