基层监督制约“小微权力”的创新样本

吴颖

“流程图很清楚，照着上面的清单做错不了！”“还有个小微权力事项服务二维码，对着上面扫一扫，列出来的条条框框自己就能看明白，很方便快捷”……芜湖市弋江区马塘街道洪桥社区的居民谈到社区晒出的小微权力流程图都赞不绝口，流程图上清楚的列出了社区居民要办理事务的各项流程以及需要准备材料，一目了然，大大提高了办事效率和百姓的知情权。

2015年4月以来，芜湖县围绕开展整治腐败问题任务，率先在全省探索建立村级“小微权力”监督制约新机制，梳理村级组织和村干部的权力清单，基本做到“小微权力进清单，清单之外无权力”，并在实践中取得了明显效果。

权力的“镜鉴”

“小微权力”的特点在于权力“小”，且与人们的利益息息相关，多见于基层组织，自国家将“小微权力”放手给地方以来，确实给地方实践带来了一定的便利，也提高了地方的办事效率。但越是“小”的权力，越容易被忽视，如果得不到较好的监督和制约，便会给基层组织腐败的滋生提供一定的可能。

孟德斯鸠曾经说过：“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限坚决不罢休”。造成“小微权力”被滥用的根本原因在于权力集中在少数领导干部手中，百姓不了解权力操作过程，权力不能在阳光下运行，自然也就得不到监督。“小微权力”的本质是基层组织的自治权，基层领导掌握着地方的资源配置，这也成为他们贪欲和腐败的主要原因。

基层是党的执政之基、力量之源。“小微权力”的监督制约直接关系到基层群众的切身利益和基层社会的长治久安。近年来，基层领导干部贪污腐败的案件越来越多，造成了严重的社会影响。加强对基层是党的执政之基的监督和引导，保障百姓的利益不受损害，真正实现为民服务成为各地不断探索的方向。

因此，在党的十八届三中全会《决定》中，明确提出要求地方各级政府及其工作部门建立权力清单制度，依法公开权力运行流程。权力清单制度的优势在于明确了权力的界限，基层自治组织能够行使自治权的权力有哪些，通过清单制度列出来，告诉领导干部应当行使的权力，而“清单之外无权力”也有效防止了领导干部借政策之名滥用权力，从而实现对人民利益的保障。

在此大背景下，芜湖县通过公开“小微权力”清单把村干部的每一项权力行使过程进行分解，公开透明、一目了然，让群众看得懂、看得清、用得了，保障社会大众对各项权力的知情权和监督权，使群众“人人知晓流程、个个监督权力。”

权力的“路线图”

基层事务往往比较庞杂，如何实现权力行使过程中的公开化？

芜湖县的做法是根据清单内容编制手册，以漫画和流程图的形式刊出共9大类37条政府及村级代理工作内容，包括村级重大事项决策、村级财务管理、阳光村务事项等为民服务事项，基本覆盖了基层公共服务各领域，供大家监督。

比如，在五保户的评定上，对符合条件的五保户向所在村委会进行申请，村委会对其进行条件符合进行调查，并组织村民代表会议讨论通过后，报所在地人民政府审核，镇人民政府在了解情况后需要对上报家庭情况开展入户调查核实，审查核实后报县民政局，县民政局需要在20个工作日内上门审核，对于符合条件的，下发批复到镇人民政府准予发放五保供养费。

一套流程下来将基层领导干部的工作过程进行分解展示，保障权力行使过程公开透明，使百姓能够及时了解政策动态和事务流程，保障权力行使正常运行。

同时，还通过推进“小微权力”事项二维码，更为方便的将流程发放给百姓，只需扫一扫就能看到各项事务的条条框框，人们可以根据路线图进行操作，一目了然，既快捷又实用。

芜湖县的生育登记服务流程图简要明确地将百姓需要了解的流程展现出来，包括申请人提出申请（申请条件、所需材料、辦结时限、公示要求）、村（社区）受理、镇计生办审核发证、每季度末公示（镇、村、社区），老百姓只要对照流程图就可以知道自己是否符合申请条件、办理时需要携带的材料以及办理时间等。一方面，权力清单制度增加了权力运行的透明度；另一方面，也能够使基层领导干部快速掌握工作流程，减少以往因为材料不齐备导致跑“冤枉路”的情形，大大提高了办事效率，有效地节约了权力运行的成本。领导干部严格按照路线图的程序，防止了一些权力的“暗箱操作”现象，保障百姓的知情权。

为了防止权力被滥用，芜湖县还增加了办事后评价一项，让老百姓为机关领导办事的态度、效率、服务水平进行打分和评价，增加百姓的参与度，也对领导干部行为起到一定的督促作用。各地根据实际情况，对涉及百姓利益的政策法规进行梳理和归纳，保障各项政策为百姓所知，各项权力信息得到公开。

探索的过程中，芜湖县还推出精准监督这一创新监督方式，规范“民生资金、三资管理、土地征收”等领域的“小微权力”运行流程，排查重点领域的廉洁风险。比如，每年确定3—5类监督项目，实行精准监督，哪类项目有问题就突出督查哪类项目，重点问题重点突破。精准监督与常规监督相结合，为小微权力规范运行保驾护航。

权力的“紧箍咒”

作为安徽省深化纪检体制改革试点县，芜湖县自2015年以来积极深入基层、先行先试，逐步形成了“小微权力”公开、监督、运行、抓早抓小、风险防控“五位一体”的体制机制新模式，为全省基层权力的监督制约开出了良方。

为了避免基层监督流于形式，芜湖市一方面完善对基层领导干部的考核制度，落实考核问责制，将上级政府对村级小微权力实行的一季一检查一通报，半年一考核与村级干部廉洁评估情况、年终奖励相对接，做到哪里出了问题能及时问责相关责任人，多为领导干部敲敲钟，督促基层领导干部自觉办事，主动接受监督，这样能够长期有效的监督村级干部的行为，保障“小微权力”的规范运行。

另一方面，通过建立由村民代表组成的村务监督委员会，作为“小微权力”监督的主体，加强对监委会政策流程的培训，明确其监督责任，强化村监委会对“小微权力”运行的流程和结果的监督，对涉及村级资源交易、资金使用、村民代表大会等环节的规范性，赋予村监会对于“小微权力”工作一定的纠错救济和考核奖惩的工作机制，这样就形成了在上级政府领导下，村与民合力监督的监督效果。

2015年，芜湖县组织开展的农村“小微工程”廉洁风险排查，共排查村级小型工程项目239项，发现问题线索86条，对发现的一般性问题约谈诫勉、责令整改，共约谈村主要负责人23人；对违纪违法的立案审查，共立案46件。

除此之外，芜湖县通过“小微权力”监督制约新机制，加强了基层领导干部的廉政教育。通过典型人物案例，使得领导干部真正认识到“什么事情自己该做，什么事情不能放手去做，有些事情做了后果很严重”，从而明确自身的岗位职责，防止小微权力的腐败。

社情民意是一项政策能否实现预期效果的根本，很多基层领导干部为了抓政绩而忽略了民意。芜湖县通过完善基层监督制约新机制，充分发挥群众的民主性，对基层事务、政务充分公开，保障百姓的发言权。在关系到人们切身利益的重大问题上，通过政策解读、群众会议等方式发挥群众思维，听取群众意见，提高群众的参与自治的热情，保障人们真正参与到基层建设中去。通过一些列综合举措，芜湖县让“小微权力”清单真正在基层实现了落地生根。

（作者单位：安徽财经大学法学院）