官员财产申报的“中国问题”及其解决之道

李敏杰

摘要：官员财产申报制度作为一项阳光法案，在我国经历了20多年的理论和实践探索。我国官员财产申报的根本问题是不同群体对制度的认同问题。最主要的分歧集中在“隐私权VS知情权”、“个人财产申报VS家庭财产申报”、“全面覆盖VS逐步推行”、“内部公示VS外部公示”上。新形势下，我们要注重顶层设计，走法治化的官员财产申报道路；因地制宜，走本土化的官员财产申报道路；分类指导，走针对化的官员财产申报道路；统筹协调，走可操作化的官员财产申报道路；公开透明，走阳光化的官员财产申报道路；与时俱进，走信息化的官员财产申报道路。

关键词：财产申报；制度认同；发展路径

中图分类号：D63-3；D630.9

文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2017.04.0016

2013年度国家社科基金一般项目“官员财产公示的社会认知与推进对策研究”（13BZZ033）；2016年度湖北省重大调研课题基金项目“政治生态视域下廉政制度创新研究——以湖北省为例”（LX201619）；2016年度湖北省反腐倡廉重大调研课题“完善党内监督体系 推进全面从严治党调研”（KT2016-01-02）

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央传达出的反腐决心和反腐意志，正在着力重构党内政治生态。如何让领导干部由“不敢腐”转向“不能腐”，从“不能腐”走向“不想腐”，进一步从制度上防范、遏制腐败，已经成为当前中国社会重点关注的热点问题和理论难题。财产申报制度这项“阳光法案”至今已有百年历史，被誉为是腐败的“天敌”和“克星”。2014年，中国社科院发布的《中国反腐倡廉建设报告No.4》中就明确建议要打造“中国版财产申报制度”。对于建立“中国特色官员财产申报”，我国的理论界和地方政府部门都进行了许多有益的探索，但客观来讲，仍存在不少分歧。我们认为，“中国版”或“中国特色”只能是在“中国国情”前提下解决“中国问题”。基于此，本文尝试对当前我国财产申报领域面临的有关问题进行梳理和讨论，并提出一些意见和建议。

一、我國官员财产申报的地方实验及其限度

我国官员财产申报制度在1987年首次被提出，1988年开始探索建立财产申报制度，并起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》相关的草案；1995年4月，发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报规定》；2001年6月，出台了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》；2010年7月，颁布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。以上一系列法规的制定对于财产申报制度的确立具有重大意义。

党的十八大以来，公务员个人有关事项报告制度重新提上日程。党的十八届三中全会把推行新提任领导干部有关事项公开制度试点的工作提上日程。党的十八届中央纪委二次全会上强调，要“认真执行领导干部报告个人有关事项制度，并开展抽查核实工作”。2013年12月，中组部下发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》。近日，《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》出台，旨在进一步强化报告制度的约束力，提高报告制度的施行效果。总结各地经验，主要有四种模式可供借鉴：

（一）新疆阿勒泰模式

新疆阿勒泰在我国率先试行官员财产申报制度。2008年5月，该地出台了《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》（以下简称《规定》），标志着“阳光法案”正式浮出水面。9月16日，“新疆阿勒泰地区廉政网”正式开通。网站开通以来，截至2008年12月31日，由地区纪委设立的“139”廉政账户共收到76万多元。同年年底，当地廉政网上晒出了55名干部财产申报表，这次申报是由当地纪委、监察局、预防腐败办公室三家联合开展并对外进行公示，普通民众均可查阅。阿勒泰地区的试点有三个特点：一是申报主体的范围更宽广。新疆阿勒泰地区申报财产的对象范围有了很大的扩展，申报的主体范围首次包括具有“实权”的科级干部，而不再仅仅限定于“县（处）级以上干部”。对此，当地纪委给出解释，权钱交易的前提是有权。要求申报的主体不只看是否具有领导级别，主要看其是否有权。二是申报财产的主体范围更广。《规定》提出，官员需申报的财产包括个人收入、劳务收入和财产的收入。“财产申报”相较于以往的“收入申报”发生本质改变。三是申报结果更公开透明。该地区规定申报的材料也需要公示，社会各界公众可以进行检举，外界媒体也可以通过相关的渠道对公示的结果进行翻阅审查。从实际情况看，开始申报的第一天，就有50名初任副县级干部的申报材料被放在了网上进行公示。

（二）广东模式

根据广东省《从严治党五年行动计划》的要求，从2013年开始推行考察对象廉政报告制度，考察对象要主动地如实填报自己的家庭财产、投资经商、廉洁从政等情况。根据相关规定，这项工作要在2014年前完成，成功之后还要向其他地方逐步推开。广东开展的试点具有三个特点：一是进行机构职能创新。2013年，珠海横琴新区成立廉政办公室，在社会中引起很大反响。“廉政办”是全国第一个集纪检、反贪、审计为一体的机构，有利于加强基层各部门之间的联系协调，积聚反腐倡廉力量，节约社会人力资源，形成“一个平台办公，多双手抓落实”的布局。二是强化技术创新。通过整合公安、国土、房管、工商、税务等部门信息资源，搭建了信息共享平台，提高了数据资源的利用效率，加强了数据的智能比对和筛选功能。例如，个人房产在网上曝光之后，被称为“房叔”的广州市城市管理综合执法局番禺分局原政委蔡彬，纪检部门用了不到一天的时间，就核实到“拥有21套房产，却谎报两套”。三是继续加强制度设计，尤其防范官员中的“裸官”。广东省在2013年出台了一个规定，在这项规定中有了一个很明确的规定：那些配偶还有子女都移居到国（境）外的，从一定程度上不应该担任党政正职或者是其他重要岗位上的领导岗位。

（三）江西黎川模式

2004年4月，江西黎川出台了《黎川县新任科级领导干部财产申报办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》规定，全县新任科级领导干部要在任职后的1个月内按照规定真实填写相关情况并主动进行申报，上交后由各单位党委（党组）进行汇总并报县纪检监察部门专门审查。江西黎川县的财产申报试点具有三个特点：一是申报主体范围较小，限定为新任科级官员。当地实行“新人新办法，老人老办法”。可以说，体制内的多项改革中都曾运用这种“双轨制”办法，现在也在官员财产申报的地方试点中扎根生长。二是申报内容详细具体。相较于其他地区，黎川县财产申报内容要详尽许多。一共包括了12项内容。譬如，申报对象本人、配偶及其子女名下的收入、房产、私家车拥有情况，以及出国（境）求学（定居）、经商办企业、入股投资、婚丧操办，等等。三是申报流程较为规范。总共有三个环节：申报、审查、公示。申报环节中，新提任的科级领导干部任职后一个月内主动向当地纪委廉政室进行财产申报；审查环节中，领导干部申报材料经纪委廉政室整理汇总后，再交由监察局干部室全面审查。值得关注的是，对于首次申报对象，如果主动将违纪违法收入实名上缴到指定廉政专项账户，纪委为其保密，同时不予追责并免除纪律处分；公示环节中，申报材料经审查后置于公告栏进行公示。

（四）江苏淮安模式

2012年7月，江苏省淮安市出台了《关于同步公示拟提拔干部财产的暂行办法》（以下称《暂行办法》）。《暂行办法》规定，从2012年8月1日开始，对淮安市、县两级拟提拔科级以上干部全面实行财产申报公示。申报内容包括多项，如房产、车辆、投资、存款、债务等。以投资情况申报为例，包括投资或持有有价证券、股票、基金等金融理财产品的本金或市值、账户余额，还包括配偶、共同生活的子女投资或注册公司、企业、个体工商户的时间、名称和投资总额。另外，还加上“其他需要说明的财产情况”这一条款。江苏淮安的试点具有三个特点：一是限定了申报对象种类。选择了阻力相对较小的初任领导干部申报，明确将财产公示与干部任职挂钩。二是明确了财产公示范围。为了避免财产公示有所遗漏，其规定公示的范围几乎囊括了公示者全部财产状况。这样宽泛的规定在操作的过程中很方便，一旦发现谁有可疑或者不正当的收入就会及时地被发现，并作出及时的清理。三是提出了明确的惩罚措施。根据该地的规定，准备提拔的人选必须要公布自己的财产情况，如果有隐瞒或者拒绝申报的，情况严重的就不予以提拔，不仅会被记录在诚信档案内，而且还会追究相关领导人的责任。

与中央政府实行的“强制性制度变迁”相比，地方政府进行制度试验和创新具备一定的先天优势，是一种由点到面、逐渐深入的“诱致性制度变迁” [1]。虽然在财产申报改革试点中，地方试验进行了制度探索、创新，但是整体效果却并不尽如人意，尤其是部分地区在短暂试点后停止了这项改革。譬如，作为全国首个推行这项改革的先锋者，被誉为“中国推行官员财产申报制度第一人”的新疆阿勒泰地区原市委书记吴伟平，在财产公示改革启动一年多后因病去世，当地改革试点也随之叫停。另外，试点地区还面临配套制度的整合问题，试点层级较低，适用对象范围较小等问题。

当前，中国的制度变迁主要由中央政府主导并施行，他们根据目标函数、约束条件对制度创新方案进行评估和选择。一般而言，如果地方政府未得到中央政府的许可或授权，即使制度主体感知到获利机会，也很难开展自身利益最大化的制度创新。因此，地方官员财产申报试点在地方制度创新中具有一定的局限性，甚至会面临难以克服的天然障碍。譬如，资源整合有效性、申报主体扩大化等问题，而解决这些问题已经远超地方政府的权力范围。

二、我国官员财产申报的根本问题是不同群体对制度的认同问题

制度认同指的是制度的受众对制度的一种欢迎和肯定[2]。这种认可和肯定一方面是对该制度的功能设计比较肯定，另一方面也对制度能够达到相应的效果十分有信心。一项制度要想确立，就必须得到受众的欢迎和肯定，否则即使这项制度设计得再好，也不得人心，必定得不到受众的配合。官员财产申报制度也是这样，虽然这项制度对反腐能够起着重要的作用，但这项制度在不同群体的政治认同上存在巨大分歧，所以该项制度仍还没有得以确立[3]。这项制度的最主要分歧集中在如下几个问题上：

（一）隐私权VS知情权

有关公务员财产申报制度推行遇到的第一个争议问题就是，官员的“隐私权”和公众的“知情权”到底能否统一，如何取舍。应该说，在很长的一段时间内，“公务员”抵触进行财产申报，造成整个制度推行难的主要理由就是个人财产属于公民隐私，强行要求公务员申报个人财产并公示，侵犯了其作为公民的神圣隐私权。如广东省人大代表叶鹏智称，“官员也是人，也有隐私；官员是公仆，不是老百姓的奴隶”，因此，“不赞成全部公开，因为工作当中会涉及个人隐私，比如把我的家庭地址公开了，我的安全怎么保障？因为财产公开会登记我的住房情况” [4]。恩格斯曾指出：“虽然个人隐私受法律保护，但一旦个人隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，他不再受隐私权的保护，应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”[5]在广州市政协副秘书长范松青看来，官员的权力是人民赋予的，权力为公，不能以保护隐私为借口抵制财产申报[6]。

（二）个人财产申报VS家庭财产申报

基于我国的国情，公务员个人财产与其家庭财产相互交叉与融合，二者界限难以区分。因此，在确保公务员申报财产的前提下，同时不侵犯其他公民的私有财产权，是推行财产申报过程中必须要考虑的重要问题。与隐私权息息相关的另外一个争议点就是，部分“公务员”认为作为公职人员，也许有必要放弃一部分个人隐私权，但并不意味着同时也需要放弃家庭成员的隐私权。我们的调查也发现①：26.1%的受访“公务员”认为“影响公务员参与财产申报”的原因是“申报范围过大，不应牵涉家庭成员的财产申报”。同时对“担当公务员，必须放弃隐私权”持反对意见的“公务员”中，有43.8%表示“虽然可以放弃个人隐私权，但家庭成员的隐私权没有权利放弃”。也有一些专家持不同意见，韩德云认为“官员很多腐败和近亲有关”，公务员的近亲，如父母、岳父母、配偶、子女及与其共同生活的其他家庭成员等也应申报財产[7]。

（三）全面覆盖VS逐步推行

公务员财产申报的主体范围界定不仅仅是一个简单的技术问题。2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中提到三大类申报主体基本沿袭了1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报规定》的做法。两者的区别是申报主体范围上有所扩大，即由原来的处级以上扩展到副处级以上干部。即便如此，依然有学者明确指出范围划定不够宽泛。如周佑勇、刘艳红认为，乡镇负责人、一些特别的执法机构人员和一定级别的军官都应成为财产申报的主体[8]。张碧安、王明高、黎慈、刘旭东等学者提出应将申报的主体扩大到所有的国家工作人员②。

（四）内部公示VS外部公示

世界各国在制定财产申报制度相关法律时，对申报书是否公开普遍感到非常棘手。因为这不仅是个人信息的公开，还涉及到其他复杂、敏感内容。世界各国对财产申报立法也采取了不同的原则和方法，如法国注重保密性，美国突出公开性，还有一些国家对此避而不谈。浙江省慈溪市纪委常委楊智峰认为，目前社会存在收入差距较大现象，财产网上公示后可能会引发社会不稳定。因此，社会接受度应该作为推行官员财产公示进程中重点衡量因素。[9]林喆表示，当前官员财产申报可以进行内部同级公示，但还并不具备直接向社会公示的制度条件[10]。但是，也有专家持不同的态度。在杜骏飞看来“既然要公示，理论上就应该向公众公示，目前的公示还是有点半内部性质，还是出于稳健的考虑更多一点……其实所谓的内部公示最后也都会变成外部公示，因为在网络时代，中国现在已经没有真正隐蔽的信息了[11]。”仅从上述争论来看，人们对我国官员财产的申报性质、申报范围、申报步骤、申报方式等各个方面均存在很大的分歧。如果两种截然相反的制度认同趋向任其发展，不仅会让财产申报制度难以确立，还可能会导致干群信任危机，削弱社会凝聚力甚至会影响社会和谐发展。因此，无论是从长远战略上还是短期策略上，都需要不断改进和协调这种不良趋向，从而形成新的制度认同，促使官员财产申报制度早日全面推行。因此，坚持目标导向、引导有方、措施得力，打破固有的制度认同趋向，促使双方都作出新的价值选择，那么，逐渐形成彰显公共理性精神的新的制度认同还是有希望的。

三、用新的理念和措施破解“中国问题”

当前，我国正处在全面深化改革的攻坚时期，也是国家治理能力和治理体系现代化提升的关键时期，迫切需要重构政府权威和社会秩序。实行财产申报制度，让权力生活在阳光下，让公务员以自信的面孔接受群众和新闻媒体的监督，是回应民主政治发展的现实需求。同时，在现代信息社会快速发展的今天，亦为完善与公务员财产申报制度相关的各项配套制度提供了技术支撑和可能。因此，在新形势下，渐进推行公务员财产申报制度是大势所趋，大有可为。

（一）顶层设计，走法治化的官员财产申报道路

公务员财产申报制度的推行，不仅对我国反腐倡廉工作具有重要支撑价值，同时也是展示政府反腐倡廉工作重要决心的关键标志。从目前我国的实际情况来看，公务员财产申报制度主要依靠政策性规定，导致存在“行政法规不能规范省委书记、市委书记，党内规范和纪律不能约束民主党派和无党派人士”的尴尬现象。因此，从展现反腐倡廉的决心上，从制度良性运转的长远目标上，都十分有必要由全国人大立法，用国家法律形式规范公务员财产申报行为，从制度层面为全面推行此项阳光法案建立条件。同时公务员财产申报制度的权威性还需来自于社会民众的认可，只有将此项制度的受理、公示、监督、惩处机制都一一落到实处，才能真正发挥对公务员的监督激励作用，激发民众的参与热情，迸发社会活力。

（二）因地制宜，走本土化的官员财产申报道路

公务员财产申报制度起源并发展于西方，最早源起于230年前的瑞典，1883年以英国制定的《净化选举防治腐败法》为标志，首次以法律形式呈现，随后，世界大多数国家开始借鉴、完善和实施。目前，已在世界上90多个国家先后建立起来，这既是民主政治发展的必然体现，也是权力接受社会监督的必然发展。但从具体实行来看，各个国家和地区财产申报制度的内容却都不尽相同，都与本国特色进行了某种程度上的针对性结合。从中国实践来看，目前不乏出现了公务员财产申报制度在中国水土不服的论调。因此，要想让这一国外舶来品在我国发挥最大的功效，就绝不能只是简单地照搬照抄，而应该有所创造和变化，与中国特色资源、实践相结合。

（三）分类指导，走针对化的官员财产申报道路

公务员财产申报制度的顺利推进，增强权威性是前提基础，符合社会发展需求是必然需要，然而公务员群体的有效支持也是必要条件。虽然当前公务员的支持意愿较好，但推行财产申报绝非简单的“一声令下”，实行社会公示也绝非简单的“一晒了之”。必须充分考虑各级公务员的心理认同基础，实行针对性的财产申报方案，以此最大程度地争取公务员的认同和支持。针对“厅局级”公务员的财产申报制度支持率高，随大流趋势明显，“职位调动和竞聘”时激励性不足，“单位公示”和“同级公示”更受欢迎的特点③，结合“厅局级”公务员本身的工作特色，一方面可以强制要求“厅局级”公务员定期向省市纪委申报家庭财产情况，另一方面可以适当保护其隐私权，只在本单位内部和同级中进行公示，社会民众如因特殊原因需要了解，则按相关制度程序递交查阅申请书。而针对“科级及以下”公务员的财产申报制度支持率相对偏低，“职位调动或竞聘”的激励性强，“社会公示”接受度相对较高的特点④，可以要求其在参加“职位竞聘”时进行财产申报，并在顺利当选时向社会无条件公示其收入状况，以接受群众审阅和监督。

（四）统筹协调，走可操作化的官员财产申报道路

公务员财产申报制度推行难，不止受制于“领导阶层的决心”、“公务员群体的支持”和“社会公众的关注”等主观因素，同时也还因为确确实实存在一些客观难度。其中最为突出的就是相关配套制度的不完善和表格的复杂化，导致公务员财产申报制度可操作性差。因此，新时期的公务员财产申报制度，一方面务必对申报内容和申报表格进行具体化设计，在确保全面了解公务员财产收入情况的基础上，尽量简化申报事项和过程。另一方面要建立和公众对话的公共话语体系，避免自说自话，确保民众能在权威固定的媒介上及时了解相关信息，并会读取重要数据。同时还需着力完善金融实名制、公民信用保障号码制度等相关配套制度，大力推行信用卡等信用交易方式和大额金融交易报告制度，确保非法收入和消费无处可逃。