新加坡城市海岸带综合管理制度及其对广东的启示

【摘 要】本文通过系统梳理和归纳总结鉴新加坡城市海岸带管理的主要特点和具体措施，研究新加坡在实施海岸带管理方面的经验做法，在此基础上，分析当前广东省海岸带开发存在的问题，并对广东省海岸带开发管理提出若干思考建议。

【关键词】新加坡；城市；海岸带；管理；广东

海岸带综合管理被认为是解决海岸带地区生态环境问题、实现海岸带资源可持续利用的有效方式。新加坡自2009年起实施从海岸带综合管理演变而来的城市海岸带综合管理，通过采用行政手段、立法支持、机构协同合作，做到资源的合理配置[1]。在应对海洋和海岸带环境问题上，城市海岸带综合管理体现出较强的灵活性和应对问题的能力。

一、新加坡城市海岸带综合管理的主要特点

新加坡城市海岸带综合管理借鉴了东亚海计划中关于海岸带综合管理的原则，用于其独特地理、政治和社会经济环境下的城市海岸带综合管理，主要可以概括有以下4个特点。

1.积极主动规划。为最大限度地利用新加坡有限的自然资源并防止对资源的过度开发，新加坡政府定期对土地的使用、管理和行动计划进行审查，并将当下需求纳入全面考虑，开展具有适应能力和前瞻性的规划行动。

2.政府协调机制。该原则被广泛用于解决复杂、涉及多方合作的公共问题。各公共管理部门通过参与规划、建设共同合作平台，并配合行政手段的运用，做到互相协作。

3.积极的伙伴关系。通过开展与学术机构、社团组织、私营部门、区域和国际组织（如东亚海计划，生物多样性公约，国家海事组织）等的合作，形成强大合力，推动实现可持续发展。

4.科学管理支撑。通过开展大范围的海岸带数据收集、建立专项数据库、反复审查、长期监控、开展能力建设等工作，全面支撑新加坡海岸带空间的科学规划和管理。

二、新加坡城市海岸带综合管理的主要措施

新加坡主要采用强有力的管理手段和完善灵活的协调机制，贯穿城市海岸带开发利用的全过程，实现城市海岸带综合管理的目标。

（一）管理手段

在新加坡海洋与海岸带环境管理中，行政手段常常与立法相结合，形成管理合力。在个别情况下，行政手段甚至可以代替立法权发挥作用。

1.行政手段。

（1）总体规划

总体规划是引导新加坡未来10到15年发展的法定土地使用规划。总体规划每五年进行一次评估和修编，明确新加坡海岸带可用土地的使用范围和使用密度。总体规划的实施需要各有关机构共同协作，以确保满足经济社会发展需求，并兼顾维持一个良好、健康的生态环境。

（2）環境影响评估

相关技术机构在海洋发展项目的开展前，对其潜在影响进行评估。从20世纪90年代的后半段开始，海洋与海岸带主要发展项目都必须经过环境影响评估。若环评结果显示项目实施会对环境造成不良影响，相关部门则需提出降低其不良影响的解决方案。

（3）海洋项目专项委员会

新加坡成立了由多部门组成的海洋项目专项委员会，凡涉海项目、提案的实施都必须征得其同意，从而保证海洋发展项目不会妨碍船只在航道、船坞、码头内的航行安全。

（4）海洋应急处理程序

新加坡海事与港务管理局开发了一套海洋应急处理程序。该程序可在发生船舶碰撞、留港停航、火灾、原油和化学物品泄露等海洋事故时，从报告、控制、协调和营救等环节提供具体处理办法。

2.法律体系。

新加坡涉及城市海岸带综合管理的法令共有25部，如“新加坡海事和港务管理规定”“历史遗迹保护法令”和“圣淘沙发展合作条令”等。这些法令涵盖了海洋事务、海洋与海岸带生物多样性保全与保护、海岸带灾害管理、污染控制和垃圾管理、资源管理、遗迹保护等方面。新加坡国家环境局、新加坡公共事业局、新加坡城市改造局和新加坡海事与港务管理局等部门依据上述法令开展城市海岸带综合管理。

（二）协调机制

新加坡通过运用整体政府的工作方法，发展积极社会共商共治机制，对总体规划进行定期咨询、评估、修改，制定协调的政策措施等方法，构建完善的城市海岸带综合管理协调机制。

1.支撑结构。

（1）海洋与海岸带环境技术委员会

新加坡于2007年成立了由国家公园局、国家环境局、新加坡建筑管理学院、新加坡海事与港务管理局、新加坡动植物管理局、新加坡环境与水资源管理部、新加坡外交部等机构专家学者组成的海洋与海岸带环境技术委员会，主要为海洋与海岸带环境政策委员会提供包括输入技术力量、承担研究项目、提高海洋与海岸带问题研究能力等方面的技术支持。

（2）生物多样性和环境数据库系统

新加坡从2009年开始建设生物多样性和环境数据库系统，作为新加坡城市海岸带综合管理必不可少的一部分。该系统通过对政府部门、教育机构和部分非政府组织提供的数据有效性进行审核以及对利益相关者的未来需求进行调查，支撑新加坡政府的管理决策。该系统采用地理信息系统界面技术，实现海洋与海岸带的可视化。

（3）调查和监控项目

新加坡通过开展对海草、珊瑚、红树林的长期监控，追踪生物多样性轨迹，为环境和生物多样性影响评估收集基础数据，支持城市海岸带综合管理工作的有效开展。新加坡于2010年开展了一项重点调查项目，即计划持续五年的海洋生物多样性调查，旨在通过调查研究，收集新加坡海洋和海岸带生物多样性数据。调查得来的数据将集中在生物多样性和环境数据库系统进行综合分析。

2.伙伴关系。

新加坡城市海岸带综合管理鼓励利益相关者间开展各项合作。通过由社会力量、私营部门、公共部门三方组织起来的合作关系，对构筑新加坡生态友好环境，起着至关重要的作用。

（1）公共部门endprint

新加坡政府是海洋和海岸带综合管理核心，各部门有其各自明确的责任分工，包括在海岸带保护、污染控制、海洋运输、海岸带土地利用规划和动植物栖息地保护等。

新加坡政府机构制订了形式多样的沟通策略和活动，包括制定海岸带教育项目、志愿者服务计划，出版期刊杂志、编制年度工作报告、召开研讨会等。所有管理机构均有门户网站，为公众提供便利的信息查询。

新加坡政府还组织开展了世界海洋日、世界湿地日和世界环境日等活动，作为海岸带管理的年度特色活动和参与国际运动的体现。

（2）私营部门

作为企业社会责任项目的一部分，私营部门为环境保护提供了许多专项资助，包括建设双溪布洛湿地自然保护区、开展海洋生物多样性调查等。新加坡有形式多样的环境咨询公司提供环境评估服务，如开展海岸带项目潜在风险评估，提出减轻环境影响的措施和办法，协助政府制订环境政策和质量标准等。

（3）社会力量

学术界各类组织通过与政府部门的项目合作，为新加坡政府提供许多技术支援，填补政府能力的不足。

许多社会组织（包括蓝海志愿者组织、新加坡自然协会以及新加坡航道观察协会）及个体，通过组织珊瑚礁漫步等活动，培养公众环保意识。以新闻网站和社交媒体，通过发布关于生物多样性的报道新闻，构建一个更为完整的教育传播系统。

三、广东海岸带开发利用存在的问题分析

广东是海洋大省，全省大陆岸线长4114千米，海域辽阔、岛屿众多、海湾优良、滩涂广布[2]。根据国务院批复实施的《广东海洋经济综合试验区发展规划》，海岸带范围是从大陆岸线向陆10千米起至领海外部界限之间的带状区域[3]。海岸带蕴藏着丰富多样的生产资源、提供了广阔的发展空间，也是广东对外经济合作的重要载体和前沿阵地，是为广东省经济社发展的重要核心区域，地位作用显著。但随着开发利用强度不断加大，海岸带已面临一些亟待解决的问题。

（一）海岸带开发利用管理要逐步从行政区为主导转到以海岸带自然地理单元与行政区划并重模式

部分海岸带地理范围广，跨度大，地理范围上可能覆盖多个行政管理單元。长期以来，广东省海岸带的开发利用和管理以行政管理界线进行区块管理，而不是以海岸带的自然地理单元为依据进行统一规划管理，导致分头规划，衔接不足。如，大亚湾西部属深圳市管辖，中部和东部属惠州市管辖。

（二）围填海等开发活动多集中在海岸带，对海岸带景观和功能有影响

由于海岸带内围海、填海的成本较低，形成土地利用价值较高，广东围海造田造地活动，特别是上世纪七、八十年代兴起的围垦、填海多集中在海岸带湾内和近岸海域，导致部分海岸带景观遭受破坏，甚至功能丧失。

（三）陆源污染向海排放对海湾环境影响严重

海岸带沿岸海域是人类活动的集聚区，由于大量的陆源污染向海排放，导致海岸带沿岸海域环境承载压力增大，赤潮等海洋生态灾害频发，个别海岸带海水水质和海洋生态环境堪忧。

（四）海岸带整治修复欠账多，任务重

海岸带整治修复需要投入资金量大，一些地方落实资金有困难，完成经国务院批复的《广东省海洋功能区划（2011-2020）》中明确的到2020年整治修复岸线长度不少于400公里的任务比较艰巨[4]。

（五）基础数据历史资料缺乏，基础研究薄弱

尽管国家和广东省开展了908调查等海洋基础有关调查工作，但有关海岸带的水文水动力环境、地质环境、海洋生态环境等是海岸带开发利用的重要基础数据，海岸带的自然演变规律研究也需要长时间序列的基础数据资料支持。广东省海岸带基础数据调查起步晚，基础研究薄弱，对海岸带的自然禀赋、环境承载力、水文水动力功能等数据的掌握和对海岸带的自然演变规律的认识不够。

四、对广东海岸带开发的思考建议

统筹规划沿海经济带发展，科学布局沿海县市及邻近海域，重点优化海岸带格局，推进“六湾区一半岛”生态建设[5]，加强“五岛群”保护利用，规范和引导沿海地区保护和开发利用活动，提升沿海经济发展协调性，打造广东黄金海岸。进一步加强海岸带保护和科学利用工作，提升湾区资源的社会与生态价值，促进沿海地区经济社会可持续发展，现结合广东省实际，提出以下建议：

（一）加强顶层设计，完善海岸带保护与利用法律法规

海岸带是生态资源与社会资源的综合承载体，海岸带经济是广东海洋经济的重要组成部分。目前广东有珠江口、湛江湾等“六湾区一半岛”，承载着全省海洋经济总量的80%。由于海岸带具有跨行政区域的特殊属性，且其保护和开发利用管理除海洋行政主管部门外，还涉及发改、国土、交通、水利、林业、环保等多个行政主管部门，建议从顶层设计的角度，出台海岸带保护和利用管理办法，以进一步衔接相关法律法规和完善管理体制机制，规范海岸带保护与开发工作。

（二）联防联治，控制陆源污染物排放

海洋、环保、水利、海洋上交通运输等部门加强协作，开展广东省沿海入海污染源、入海排污口调查，强化对沿海港口、重点企业及产业园区污水排放口和河流入海断面的监测监控。同时针对海岸带围填海情况，实施区域涉海建设项目和用海限批，暂停审批该区域内除污染防治、循环经济及生态修复以外的涉海工程建设项目。

（三）坚持海陆统筹，编制海湾保护与开发规划

抓住广东省与国家海洋局开展海岸带保护利用规划试点的时机，编制海岸带保护和利用总体规划。按照海陆整体发展，以海岸带整体资源环境承载能力为基础，通过分类引导，确定不同海岸带的主体功能定位，对不同的海岸带提出适宜的保护和利用措施以及产业发展空间布局，大力促进海岸带、海岛等近海资源由生产要素向消费要素转变。

（四）突出重点，开展海岸带整治工程

加大对广东省“美丽海湾”整治工程支持力度，重点支持珠江口、大亚湾、柘林湾、水东湾、红海湾等海湾的综合整治，支持广东省建设海洋生态文明示范区，因地制宜建设海岸公园、人造砂质岸线等海岸景观；开展生态建设工程，因地制宜种植红树林、海草等，修复滨海和河口湿地，进一步改善海洋生态环境。

（五）加强基础研究，为海岸带开发保护提供科学支撑

近年来，由于经济发展和空间拓展的需要，广东省海洋利用活动相对活跃，海岸带变化趋势加快。为进一步提高海岸带保护和利用的科学性，建议在国家和广东省共同开展的908专项（近岸海域综合调查与评价专项）调查基础上，组织开展全省海湾、海岸带、海岛资源等综合性调查，水文和海洋地质调查。整合现有海洋监测观测系统，完善海域使用动态监管制度及系统，推进全省海岸带生态环境监管体系业务化运行。

参考文献：

[1]广东省海洋发展规划研究中心.新加坡城市海岸带综合管理（IUCM）简介[J].海洋信息动态.2014年11月.

[2]广东省海洋发展规划研究中心.广东海洋发展报告[M].广州：海燕出版社.2015年.

[3]国务院.广东海洋经济综合试验区发展规划[R].2011年7月.

[4]国务院.广东省海洋功能区划（2010-2020年）[R].2012年11月.

[5]广东省发展和改革委员会，广东省海洋与渔业局.广东海洋经济地图[M].广州：广东省地图出版社，2013年.

作者简介：

邹婧（1981年-），女，大学本科毕业，工程师，主要从事海洋环境管理研究、海洋环境政策研究工作。endprint