关于建立国家公园体系的体会和建议（三）

陈建伟

北京林业大学教授、博士生导师，北京林业大学自然保护区学院的创始人之一， 为该学科的首位博士生导师。

曾任林业部野生动植物保护司副司长、中华人民共和国濒危物种进出口办公室常务副主任（法人代表）、国家林业局野生动植物与自然保护区管理司巡视员，曾任国家科技进步奖评审专家、国家级自然保护区评审委员会副主任委员等。

特点：基层技术业务部门的出身，结合行政管理高层的视野，亲身经历了改革开放以来中国自然保护事业由小到大、从弱到强的发展过程。

分级分类分区管理势在必行

四川卧龙自然保护区

在自然保护区发展停滞的同时， 各类公园、保护地建设风起云涌，加上建立国家公园体制的提出，这就是对中国自然保护区没有实行分级分类分区管理的反正！

其实，上世纪90 年代兴起的自然保护区发展的黄金时期，是一个调整、提高、练内功的天赐良机。自上而下对于建设自然保护区的积极性都非常高，如果顺势而为，当时就抓这个问题， 肯定不会发展到今天这种尴尬的局面， 这是中国自然保护区发展60 年过程中一个非常惨痛的教训。

不要忘了，我们是在抢救性保护思路上高速度建立起的庞大自然保护区体系;不要忘了，我们的自然保护区与社区关系是非常密切、不可分开的;不要忘了，很多自然保护区里面还有不少居民世代生活的事实;更不能忘了，中国人口多资源少的基本国情。其实早在20 多年前，正值自然保护区数量、规模已经到了相当程度， 各种被掩盖的矛盾逐渐显现出来的时候，积极对中国自然保护区建设的指导思想进行调整，保护区发展及时从重视外延向内涵方面转化，全国实行分级分类分区管理的思路就已经提到了议事日程，如果当时坚定不移地推进，情况可能会完全不同。

我们提倡的所谓分级，就是中央的事情中央管，地方的事情地方管（地方包括省、地、县）。要分清事权、人权、财权和地权（自然资源权）4 种权利， 中国的事情如此复杂，社会经济状况地域差别那么大，财力又有限，既不能全靠发挥地方的积极性，也不能全由中央包下来，适当合理分权是符合中国国情的。哪些中央管？哪些地方管？哪些中央委托地方管？怎么管？ 中央管的地方和地方管的地方，四权分别怎么落实？条块关系怎么处理？ 这都是应该解决的问题。这里面还有一个自然资源所有制问题，全民所有制的和集体所有制分开带来什么问题， 不同层级政府可以行使公有资源不同的所有权，不同集体所有者也可以行使集体资源不同的所有权，现有的国家级保护区里又有全民又有集体的怎么办等等，在《物权法》实施的今天， 这些都是我们必须要采取真正可行的办法来认真解决的重大问题。

所谓分类管理就是根据不同的保护管理目标和不同的保护对象，把保护区分成不同的、差别化的管理类型（比如IUCN 的分类方法，国家公园只是其一类型）。如以物种为主要保护对象的保护区和以生态系统为主要保护对象的保护区就不一样，并且要用不同的管理方式来解决。最典型的例子是陕西汉中朱鹮国家级自然保护区。朱鹮自1981 年在洋县发现以来， 通过就地保护、易地保护、野化放飞等措施，种群逐渐繁衍壮大，已由原来的7 只发展到现在的2000 余只，这是一个非常成功的案例。但是若按照《自然保护区条例》来管理，肯定会把朱鹮“管死”。因为这个物种和当地人们的生活息息相关，朱鹮喜欢在沟溪里面尤其在冷水田里觅食，在村庄后面的大树上栖息，这是它的生活习性。按照条例，如果在朱鹮分布最多的地方划个核心区，不准人类活动， 把人都搬出去，那朱鹮也就失去了生活条件。又如有些鸟类湿地自然保护区，候鸟迁徙停歇就几十天，其余时间没水了或者水大了，这些分布在人口稠密区的保护区，允不允许老百姓放牧、行船？如何执法？强行划3个圈， 符不符合湿地保护区的特点？这些都是对“一刀切”的《自然保护区条例》的莫大讽刺。还有，国家有限的资金应该集中投在需要国家严格保护的物种和生态系统上，地方需要保护的由地方来投入，而有些不太要求严格的保护区则可以放开一些，允许当地居民开展生产生活等活动，甚至开展有限的经营活动，允许开展生态旅游（其实现在很多保护区都在搞，也不仅仅是在试验区）。这样，国家对这样的自然保护地可以少投入或者不投入， 通过不同的管理力度、投入程度，该管的管住、管好，该放的放下、放开。

所谓分区管理是在保护区内部再進行多种分区。目前，中国自然保护区按功能划分为核心区、缓冲区和实验区3 个，3 个区在管理上其实仅仅只是两个区（核心区和缓冲区是一种管理办法）。笔者认为应该划有更多的功能区，有些区域严格保护不准人进， 有些区域不仅可以进人也可以住人， 有的则可以进行有限的生产经营活动， 有的区可以积极开展生态旅游，有的区可以进行有控制的科学考察活动等等。除了要保护的核心区、缓冲区以外， 可以建立譬如生态恢复区、传统利用区、当地居民生活习俗展示区、不同要求的生态旅游区、宣传教育区等因地制宜的区划方法，不同要求的保护区采用不同的管理方式，然后用“一区一法”的办法固定下来。通过这种办法可以把不同管理力度的保护区该管住的管住，该放活的放活。

有一段时期，有很大一部分的自然保护区就是强行“画地为牢”，把一些区域甚至是当地基层政府、老百姓不知道、不愿意的区域都圈进来， 划成保护区了，包括很多集体所有的土地，保护区成为“独立王国”，跟周边村民社区甚至区内老百姓一点关系也没有，和地方社会经济发展、老百姓脱贫致富冲突很大，矛盾必然要爆发，以至于出现有的自然保护区管理大省的管理者提起保护区就难受、就谈“虎”色变的情况。一些自然保护区发展不下去了，不少地方甚至出现倒退的情况，全国自然保护区的数量、面积实际都在减少。

如果我们在20 年前就把自然保护区分级分类分区工作积极推进并做好， 顺应社会经济发展，适应保护与管理的需要，适应社会和老百姓对自然生态系统的不同要求，是应该不会出现上述这种局面的。

中国的自然保护地体系建设对于国家有两个主要责任：一、有责任为国家、为民族、为后代保护好全民的宝贵自然遗产;二、有责任为国家、为人民提供科研、教育、游憩、亲近自然、享受自然的场所。

顶层设计好中国国家公园体系

既然国家公园体系的建立是顶层设计，中央层面就必须提出一套对现有自然保护地，包括自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区和国家公园等在内的各种保护地的总体统筹规划，核心是保护地的分级分类分区管理。

现在有一种不好的倾向，就是一窝蜂只顾着做国家公园这种类型，而对中国自然保护区发展60 年的经验教训不进行认真回顾和总结。为什么自然保护区建设曾经有高潮，现在又进入低谷？为什么自然保护区建设发展停滞的同时，各种公园建设风起云涌？ 造成这些问题的原因是什么？建立国家公园体制时要不要解决？能不能解决？保护地建设的历史是传承的，不可能阉割的。如果仅仅只搞一个国家公园类型，现有的各类自然保护地怎么办？这些问题都是需要回答的，我们是避不开的。

关于建立国家公园体系，有广义和狭义两种认识。狭义的国家公园体系，仅是指保护地体系下若干类型中的一种类型，由于在中国保护地建设中一直缺失，所以要补上这一课。

笔者理解或者希望的“建立国家公园体制”的含义，是对包括所有自然保护地在内的国家公园体系而建立的管理机制，是一个广义的国家公园体制的概念。这实际上就是要对现有保护地体系进行一次重新梳理和设计。国家公园体制的建立不由地方政府说了算，也不由某个部门说了算，而是国家意志说了算，这是国家公园体制产生的必然性所决定的。

早先成立的云南普达措国家公园， 是在国家级自然保护区基础上扩大面积而建的。中国的第一个国家公园产生在云南省有它的必然性。云南不仅是生物多样性的大省，也是旅游大省， 所以它迫切希望用国家公园来实现资源保护与发展的价值。2008 年，云南被国家林业局确定为国家公园试点省， 现在省里的国家公园试点已经有13个。

云南省的方案和经验是否能够在全国进行推广？现在看来还不是这样。中央认为还不完善，还需要进行顶层设计，所以由国家发改委牵头再进行国家公园试点，2015 年6 月，国家发改委又确定9 个省（市）开展国家公园体制试点，试点时间为3 年。2016 年， 青海三江源国家公园试点启动，迈出了建立国家公园体制的关键一步。同年12 月5 日中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了《大熊猫国家公园体制试点方案》《东北虎豹国家公园体制试点方案》。相比其他国家公园试点，大熊猫和东北虎豹国家公园体制试点，是按照物种所需生态系统划定的，是跨省跨流域的，有利于增强大熊猫、东北虎豹栖息地的联通性、协调性、完整性，对现行体制更有突破性、挑战性。更能够在统筹生态保护和经济社会发展、国家公园建设和保护地体系完善，在统一规范管理、建立财政保障、明确产权归属、完善法律制度等方面取得实质性突破。

现在国家公园试点也还不成熟， 专家们也还没有统一意见。为什么进展缓慢？主要是试点各方对国家公园体制的建立认识不够深刻，更是对于现在自然保护区体系的经验和教训没能很好总结，所以，做出来是否符合国情、是否符合当地实际保护情况还有待观察。

建立并完善中国国家公园体制需要做好顶层设计。全国的保护地在顶层设计的统一安排下立法、规划，继而从上而下的重新就保护地排队分类， 中央管理的先确定、先领走，再到省级、地方级逐级展开。

我建议，中央應该设立一个国家公园局，可以是直属局，也可以是部管局。国家公园管理局拥有事权、人权、财权和地权，其责任是通过管理这些区域，保护国家自然资源，为公众提供欣赏机会，并且保证以“不损害下一代人利益”的方式对资源进行利用。所有保护地均实行所有权和经营权分离，财务上收支两条线。鉴于中国公有制的具体国情和建设的需要，不同层级政府可以行使公有制自然资源的不同所有权，国家公园除了中央政府设立的专门机构来管理以外，省级的也可以委托省级政府设立的专门机构管理。涉及不同集体所有制自然资源的，可以采取赎买、置换、租赁等办法来解决。

今天，在回顾、总结、展望中国自然保护区风雨兼程60 年的时候，我们欣喜地看到，新时期生态文明建设已经纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，“绿水青山就是金山银山”的思想为自然保护工作提出了新的更高要求。中国自然保护事业下一个光辉的60 年已经开局，并且已经站在上一个60 年的雄厚基础上，我们有理由相信，国家公园体制的建立将带领中国自然保护事业迎来第4 个发展新高潮！