如何破除国企混改误区

如何破除国企混改误区

国有企业混合所有制改革一直在稳妥推进，且已建立起日趋完善的政策体系，在实践领域也有积极进展。截至2016年底，中央企业混合所有制企业户数占比已达到67.7%，一半以上的省级地方监管企业及各级子公司中混合所有制企业数量占比也超过了50%。

8月20日，中国联通集团旗下A股上市公司中国联合网络通信股份有限公司发布专项公告，正式披露混合所有制改革试点总体方案和拟改革的内容要点。作为国家发改委确定的重点领域混合所有制改革试点，联通打响了集团整体混改的“第一枪”，其标志性意义不言而喻。

联通混改透露新动向

联通新鲜“出炉”的改革方案，透露出不少国企混改新动向。

新动向一，混改升级提速。新引入10多家战略投资者，腾讯、百度、京东、阿里巴巴四大互联网巨头集体入围，核心员工持股。此次中国联通混改总体方案细节亮点颇多，开放力度之大、参与主体之多甚至超出了市场此前的预期。有专家指出，此次联通混改首次将改革层级提升到一级集团层面，可谓实质性地推进了混合所有制改革，体现了改革决心。2016年底的中央经济工作会议提出，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，并明确这项改革要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。此后混改呈现提速升级之势。

新动向二，聚焦机制转变。“形成多元化董事会和经理层，以及权责对等、协调运转、有效制衡的混合所有制公司治理机制”“适当引入新的国有股东和非国有股东代表担任公司董事”“探索经理层市场化选聘机制和市场化管理机制”。股权结构是公司治理的基础，国企混改，“混”是为了“改”。在将部分公司股权释放给其他国有资本和非国有资本基础上，此次联通混改方案明确了公司治理结构、运行机制方面的改革方向，给了市场更多的想象空间。

新动向三，探索员工持股。激励机制是现代企业管理制度重要组成部分。与其他类型的企业相比，国企员工持股改革需要平衡的目标更多元，既要起到“激励”作用，又要防止国资流失。此次联通混改将向核心员工首期授予不超过约8.48亿股限制性股票，募集资金约32.13亿元。对于员工激励计划，方案提出“拟包括公司董事、高级管理人员以及对经营业绩和持续发展有直接影响的管理人员和技术骨干等”，激励股权分配不搞平均主义，根据对经营业绩的贡献实现差异化分配。外部引入资本更侧重于增加资本、优化治理，而内部员工持股，则更注重于构建激励约束机制，核心在于将企业发展与个人利益挂钩，激发企业活力与创新力。

破除国企混改误区

关注联通混改的同时，也应该看到，无论是在理论认知层面，还是在实践操作层面，混合所有制改革仍存在一些误区，围绕混合所有制改革的争论也一直没有停止。只有走出误区，混合所有制改革才能更好地推进，取得应有的积极效果。

误区一，混同于“股权多元化改革”。有人认为，将国有单一股权的企业改制为多个国有法人持股的企业，这也是混合所有制改革。其实，这是将混合所有制改革混同于股权多元化改革。混合所有制改革虽然与股权多元化改革同是一种多元股权的股份制改革，但前者是指财产权分属于不同性质所有者的企业所有制改革，其具体形式可以是国有股份或集体股份与外资股份联合而成的企业，也可以是国有企业或集体企业与国内民营联合组成的企业，或者是国有股份与个人所有制联合组成的混合所有制企业。混合所有制改革与股权多元化改革的关键区别就在于，前者一定是改革为国有与非国有共同持股的企业，而后者只强调多个法人持股，却并不要求一定是由不同性质的持股方的多元持股。

误区二，贴上“私有化”标签。混合所有制改革过程中的国有资产流失问题，一直是人们关注的焦点，也是混合所有制改革必须克服的最大障碍。由于混合所有制改革涉及将国有股权出售给非国有方，如果这个过程中存在信息不公开透明、市场交易定价不合理、交易程序不公正等问题，就很容易造成国有资产流失。有人因此将国有企业混合所有制改革等同于国有资产流失，甚至等同于私有化，认为国企混合所有制改革必然出现国有资产流失，是一种私有化方式，这是不对的。

应该看到，国企混合所有制改革并不必然带来国有资产流失，关键是要做到程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。如果操作流程和审批程序规范，国有资产定价机制健全，第三方机构作用得到很好发挥，审计纪检及内部员工等各个方面监管到位，完全可以做到守住国有资产不流失的“底线”。企业的资产价值需要动态衡量，国有企业股权也需要在交易中体现其价值。宁愿将国有股份在静态中贬损，也不愿通过交易追求股权最优配置，进而实现更大的国有资产保值增值，这种“因噎废食”的错误观念一直制约着混合所有制改革乃至整个国有企业改革的进程。

误区三，扩展到“全部国资国企改革”。有些人在谈及新时期国有企业改革时，认为国有企业改革就是国企混合所有制改革。其实，国企混合所有制改革并不是国有企业改革的全部，不能认为只有推进混合所有制改革才是深化国有企业改革，不能将国企混合所有制改革等同于全部国资国企改革，也不能因混合所有制改革推进的“获得感”不明显，就否认整个国有企业改革的进展。

混合所有制改革三大要点

混合所有制改革的实现方式

党的十八届三中全会对新时期全面深化国有企业改革进行的战略部署已经明确，新时期全面深化国有企业改革的重大任务，包括国有企业功能定位和国有经济战略性重组、推进混合所有制改革、建立以管资本为主的国有资本管理体制以及进一步完善现代企业制度等方面。可见，国有企业混合所有制改革可以归结为完善国有企业的产权微观结构，而整个国有企业改革涉及国有经济结构调整、国有资产宏观管理体制构建以及国有企业公司治理结构完善等各个方面，这需要整体协同推进，任何方面的“单兵突进”，都不会取得令人满意的改革效果。

误区四，忽视“分类分层”前提。当前，有人常常笼统地谈国有企业混合所有制改革，忽视新时期国有企业改革推进的“分类分层”前提，这也是一种误区。需要看到，新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的。根据《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业可以分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制，混合所有制股权结构中的国有持股比例要求不同，企业治理机制也有差异。一个国有企业是否进行混合所有制改革，混合所有制改革中的国有股份比例多少，混合所有制改革进程节奏的快慢，这些问题都要以企业功能定位和类型确定为前提。不仅如此，对于中央企业、地方企业、集团公司以及不同层级的子公司来说，其是否实行混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不应该相同，所以混合所有制改革还要先行分层。可见，“分类分层”是推进混合所有制改革的必要条件和前提。

误区五，忽视法律制度建设前提。有些人对混合所有制改革的“耐心”不够，提出要加快推进、全面推开，这就忽视了推进混合所有制改革需一个从试点先行到全面推进的过程、一个法律制度建设稳步推进的过程，改革全面推进应以相关法律法规建设和完善为前提。混合所有制改革是一个非常复杂的系统工程，涉及股权结构设计、各方利益调整、激励机制重构、产权市场交易以及资产价值判断等企业内外的各种活动，要求确保各类产权得到平等保护，确保股权转让、增资扩股等市场信息公开透明，确保市场交易过程被严格监管和第三方机构的作用有效发挥，这都需要以法律制度建设为前提。

当前，推进混合所有制改革的最大障碍在于，国有股东会担忧国有资产流失的问题；非国有股东及混合所有制企业的其他利益相关者则担忧自身相关权益受到侵犯。如果缺乏在产权、市场、公司治理等各方面的法律制度保障，这种顾虑就难以消除，国企混合所有制改革也就无法实质性推进。因此，混合所有制改革必须试点先行，在试点中不断探索完善相关法律法规，以法律制度建设为前提。只有法律体系相对完善，国企混合所有制改革才能全面地实质性推进。从这个角度看，国企混合所有制改革也就不能设时间表，不能急于求成。

误区六，重股权但轻治理。当前的混合所有制改革中，很多案例都是把工作重点仅放在公司股权重构上，忽视进一步对公司治理结构的健全和完善。混合所有制改革的最终目标是提高国有企业经营效率和国有资本的运行效率，实现国有资本最大限度地保值增值，更有效地实现各类国有企业的使命。实现这个目标最为直接的决定性因素，就是企业治理结构的健全和完善。混合所有制改革是否完成，不能仅体现在是否引入了非国有股东上，还要体现在是否构建起有效的企业治理结构上，要根据已经颁布的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，具体化和制度化股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，构建高效的运行机制，保证商业类国有企业的市场主体地位和有效的市场运转机制，保证加强党的领导与完善公司治理有效结合起来。

误区七，重约束却轻激励。无论是从一些国有企业混合所有制改革方案设计中看，还是从一些企业推进混合所有制改革的过程中看，有的仅强调约束国企管理人员的行为，却忽视建立对利益相关者的激励机制，不能很好地实现激励与约束相结合。国有企业混合所有制改革不仅要保证国有资产保值、不流失的“底线”，还要建立有效的激励机制追求国有资产的最大限度增值。一方面，混合所有制改革方案要有利于调动各利益相关方参与和推进改革，保证各方获得公平利益分配和话语权；另一方面还要完善公司治理机制，要能够调动经营管理者、核心员工的积极性，要按照分类分层的原则对经营管理者进行选聘、考核和激励，商业类企业要加大市场化选聘、建立差异化薪酬制度的力度。同时，还要从制度上设立针对个人的“改革容错机制”，改革过程中既有问责机制，也要有免责机制，要信任企业家，鼓励企业家大胆创新。

误区八，重结果而轻过程。一些地方政府因为急于推进国有企业改革，往往采用政府熟悉的目标管理的管理方式，设立国有企业混合所有制改革的时间表，提出在什么时间完成多少家国有企业的混合所有制改革的目标，并将此作为国资管理部门的考核指标，层层分解改革目标任务。国有企业混合所有制改革应该是一个企业的市场化演进的过程，而不是政府的行政目标管理的过程。推进国有企业混合所有制改革，关键是把握推进过程的管理原则。一是要坚持与国有企业使命和战略要求相符、有协同效应的原则；二是坚持各股东方长期可持续合作的目标导向原则和共赢、负责、尊重的行为原则；三是坚持组织机构企业内要健全、企业外要专业的原则；四是坚持产权交易价格符合资本市场公允价值原则；五是坚持改革过程中的合作方选择、尽职调查与评估、谈判、签署协议、资产交接、后评估等所有环节不可缺省的原则。这样才能真正实现改革的目的。

（综合《经济日报》、新华社相关文章整理）