国家和地方政府关于仪器设备开放共享政策制度研究

邓 敏，雷敬炎

(武汉大学 实验室与设备管理处，湖北 武汉 430072)

国家和地方政府关于仪器设备开放共享政策制度研究

邓 敏，雷敬炎

(武汉大学 实验室与设备管理处，湖北 武汉 430072)

该文对国家和地方政府关于仪器设备开放共享的政策和制度进行了研究。详细阐述了国家仪器设备开放共享的政策和制度，提出了地方政府在区域仪器设备开放共享中的重要地位，以及重庆、南京、上海、浙江、广东等多个地方政府关于仪器设备开放共享的政策和制度，并总结分析了地方政府关于仪器设备开放共享制度的缺失。

仪器设备；开放共享；政策与制度

资源共享已经成为全球一体化与知识经济时代的新要求,地方政府应适应时代的要求,转变政府职能,将本区域内的创新资源共享战略纳入政府的职能中去。同时,要充分发挥地方政府宏观调控上的功能,以构建由政府主导、各主体共同参与的共享体系,辅以建立相应的共享新秩序。要明确区域创新资源网络中各个主体之间的关系,各要素之间相互促进、相互制约的连接方式以及各环节有效协同完成其共享目标的运行方式和相关制度保障体系。

1 国家和地方政府仪器设备开放共享现状

1.1 国外政府仪器设备开放共享政策

美国所构建起来的科技创新资源共享机制是政策驱动式的，所具有的一个主要特点就是其拥有较为健全的政策，同时具备较为完善的法律制度，为其共享理念的宣传以及实施予以法律保障[1]。在法律和制度双重保障的前提下，政府再设立技术和共享中心，主要职责是推广宝贵的科学和技术信息[2]。

欧盟所构建起来的科技创新资源共享机制是项目驱动式，所具有的一个主要特点就是利用科技创新资源的有机共享来推动科研工作者的流动[3]。

日本与印度两国所构建起来的科技创新资源共享机制是仪器驱动式，所具有的一个主要特点就是通过提升科研仪器的利用效率来使自身在科技投入上的缺陷得以有效弥补[4]。

1.2 国内政府仪器设备开放共享政策

近年来,我国政府无论在国家战略上和政策指导上，都大力支持不断提高科技创新水平,加强公共服务平台建设的科技手段[5]。

2004年，国家多部委联合发布了“2004—20l0年国家科技基础条件平台建设纲要”，明确表示,我国在打造科技平台时应以建立共享机制为核心,以资源系统整合为主线,搭建具有公益性、基础性、战略性的科技基础条件平台。最大限度地激发高校、科研组织、中介组织、协会以及企业等主体的热情,积极地开展资源整合活动。此外,在纲要中还对国内构建科技平台的任务进行了明确的规定,要求通过信息技术以及网络技术促进科技资源的重组以及优化,以确保科技资源的利用率得以有效地提升。

2005年，国务院办公厅转发了由国家多部委联合出台的“‘十一五’国家科技基础条件平台建设实施意见”，这份文件明确表示，要“搭建大型科学仪器设备共享平台，建设和完善区域大型科学仪器设备协作共用网”，要“形成以共享为核心的制度框架”，要建立与国家科技基础条件平台建设和管理相适应的政策和制度，推动全国仪器设备资源高效利用。

2006年，党中央、国务院确立了自主创新国家战略,提出了建设国家科技平台的目标，通过规划、政策引导和市场激励，提高科技资源的使用效益。同年，国务院发布的“国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)”就明确指出，加强科技基础条件平台的建设，是完成纲要中重大任务的必要保障。重视科学仪器与设备对科学研究的作用，加强科学仪器设备和检测技术的自主研发，建设高性能计算等大型基础设施和科学工程，推进大型科学仪器、设备、设施的共享与建设，逐步形成全国性的共享网络。并提出建立促进科技资源共享的政策法规体系，采用灵活多样的共享模式，建立有效的共享制度和机制。同年，国务院办公厅转发了国家多部委联合出台的“国家自主创新基础能力建设‘十一五’规划”。文件要求创新体制机制，制定和完善公共平台管理办法，打破部门和单位所有的封闭格局，形成共建、共管、共用机制，促进资源共享和高效利用。同时，加强规划实施中政府各部门之间的协调，整体布局，协调推进。

2012年,为加快建设中国特色国家创新体系,中共中央国务院印发了“关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见”。意见指出，一方面要完善区域创新发展机制，充分发挥地方在地区创新中的主导作用，优化区域内创新资源配置；另一方面要强化科技创新资源开放共享，建立科研机构、高等学校和企业开放科研设施的合理运行机制。

2014年，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过了“关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见”，意见中提到的激励机制包括3个方面：1)采取有偿服务；2)是统筹考虑和严格控制新上项目中仪器设备购置；3)对开放效果好、用户评价高的科研设施与仪器，建立开放共享后补助管理机制。意见中为了开放共享建立了约束机制，主要要求对不按规定公开开放和利用国家重大基础设施和大型科研仪器，或开放效果差、使用效率低的单位，采取网上通报、停止新购、无偿划拨或内部调配等方式予以约束。

1.3 国内仪器设备共享制度

国内仪器设备公共服务平台建设相关制度包含了“国家大型科学仪器中心管理暂行办法”“大型精密仪器管理暂行办法”“国家重点实验室建设与管理暂行办法”等大型科学仪器设备和实验室共享方面的规定。

早在20世纪80年代初，国家科委出台的“大型精密仪器管理暂行办法”，要求“组织大型精密仪器采用专管共用”和“各单位的大型精密仪器除完成本单位的实验、测试任务外，必须参加所在省、市、自治区科技主管部门组织的协作共用。行业专用的大型精密仪器，由国务院有关部门组织协作共用。”

科技部2002年出台了“国家重点实验室建设与管理暂行办法”，指出实验室实行“开放、流动、联合、竞争”的运行机制，并提出了国家重点实验室开放运行的设想。

为贯彻落实“科研条件发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要”，积极推进大型科学仪器的共建共用，实现资源共享和优化配置， 2003年科技部出台了“国家大型科学仪器中心管理暂行办法”。

2004年出台了“中央级新购大型科学仪器设备联合评议工作管理办法”，有效控制大型科学仪器设备的重复购置、实现合理布局，促进大型科学仪器设备的协作共用，建立了考核和考核结果备案机制，以绩效考评的结果为依据，对新购置的大型仪器必须行进联合购置评议。

2007年修订后的“科学技术进步法”第46条、第64条、第65条和第68条体现了科技资源“开放、协作、共享”的立法精神，为大型仪器设备公共服务平台的建设提供了原则性的法律依据[6-7]。

2 地方政府仪器设备开放共享政策

区域创新资源共享活动涉及多方面的主体,如企业、高校、科研机构等,他们在共享过程中所起的作用都各不相同。区域资源共享主体之间关系如图1所示。地方政府应合理参与区域仪器设备开放共享，地方政府是区域仪器设备开放共享的政策制定者和引导者，地方政府是区域仪器设备开放共享的协调者，地方政府是区域仪器设备开放共享的监督者[8-10]。在仪器设备开放共享的过程中,地方政府起到了主导和纽带作用,多地政府为保障大型科学仪器资源共享平台建设，实现大型科学仪器资源共享和优化配置，制定了一系列的政策制度。

图1 区域资源共享主体关系

2.1 重庆市仪器设备开放共享政策、制度

重庆市科委联合重庆市财政局、重庆市教育委员会和重庆市物价局于2004年发布了“重庆市大型科学仪器资源共享促进办法”和“重庆市大型科学仪器资源共享促进办法实施细则”。重庆市明确共享的两个主体，一是高校、向设备科研院所、事业单位、企业将大型仪器设备开放共享，二是政府通过财政补贴的方式，鼓励其他单位使用高校、科研院所、企业的大型仪器设备，避免重复购置。重庆市政府的先进之处除了成立重庆市大型仪器设备共享服务中心外，还允许其他单位挂牌成立重庆市大型仪器设备共享服务分中心。之后，重庆市又出台了“重庆市大型科学仪器资源共享考评激励办法”，除了对仪器机组评分细节进行了详细规定，也对重庆市的大型仪器设备共享服务中心和分中心进行考核，对加盟单位整体考核结果比针对仪器设备机组的考核结果更具有比较意义，更能促进分中心开放共享仪器设备的积极性。2007年重庆市科委联合重庆市财政局、重庆市教育委员会又颁布了“重庆市新购大型科学仪器设备联合评议管理办法(试行)”，办法规定了联合评议的组织与范围、申报程序和管理措施[11-12]。

2.2 浙江省仪器设备开放共享政策、制度

浙江省科技厅会同省财政厅、省发展和改革委员会、省教育厅和杭州海关于2008年联合出台了“关于促进我省大型科学仪器设备协作共用的若干意见”和“浙江省省级财政资金新购大型科学仪器设备联合评议试行办法”，会同省财政厅、省质量技术监督局出台了“关于充分发挥检验检测机构作用推进公共科技条件平台建设的通知”。同年，浙江省大型科学仪器设备协作共用管理办公室颁布施行“浙江省入网仪器设备对外服务绩效考评办法”[13]。

2.3 上海市仪器设备开放共享政策、制度

1997年，由上海市科委组织成立了上海大型科学仪器共用协作网，设立仪器协作共用专项资金并制定了“协作网管理办法”“基金实施细则”和“上海市大型科学仪器设施信息报送暂行办法”[14-16]。上海市第十二届人大常委会第三十八次会议于2007年8月l6日通过“上海市促进大型科学仪器设施共享规定”，上海市科技委员会于2008年1月3日颁布施行“上海市新购大型科学仪器设施联合评议实施办法(试行)”，上海市科技委员会、上海市财政局于2008年1月14日颁布施行“上海市大型科学仪器设施共享服务评估与奖励暂行办法”。

2.4 南京市仪器设备开放共享政策、制度

南京市科学技术委员会出台了“南京市科学仪器设备共享平台管理办法”和“南京市科学仪器设备共享平台运作细则及仪器使用经费补助办法”。2011年4月,南京市政府印发了“南京市政务信息资源共享管理办法(试行)”。南京市政府采购中心受南京市技术市场管理办公室委托,对南京市科技资源共享服务平台项目进行竞争性谈判采购,并印发了“科技资源共享服务平台招标公告”。2011年10月,为推进南京高校、科研院所科技基础设施向企业及社会开放,市科委出台“南京市开放实验室实施办法(试行)”[17]。南京市委办公厅、市政府印发了“南京市事业单位岗位设置管理实施意见”，引进公平竞争机制、绩效评价机制、分配激励机制、人员退出和监督管理机制[18-19]。

2.5 湖北省仪器设备开放共享政策、制度

湖北省颁布了“湖北省科技条件平台专项资金管理办法”，规范省级财政预算专项资金的支持范围包括大型科学仪器等基础公共服务的科技基础条件平台。“湖北省大型科学仪器协作共用网用户补贴办法(试行)”中，明确补贴对象是科技型在孵企业，补贴范围是在孵企业从事科研、技术开发等过程中因分析测试、检验检测等使用仪器设备产生的费用。“湖北省大型科学仪器协作共用网奖励办法(试行)”中，全面评价入网单位、机组运行服务情况，保证公共服务质量。2014年出台的“湖北省科技厅深化科技体制改革推进‘创新湖北’建设的实施意见(试行)”(鄂科技规[2014]1号)中，强调 “加大仪器共享协作网建设力度，扩大入网仪器设备数量……鼓励民营企业和民办科研机构自购的仪器设备加入协作网”和“改革协作网设备补贴方式”。

2.6 其他地方仪器设备开放共享政策、制度

湖南省人民政府于2006年颁布了“湖南省科技基础条件平台建设管理办法”(试行)，依据该办法，先后制定了“湖南省科技信息与科学数据资源共享管理办法”(试行)“湖南省科技基础条件平台项目申报受理规程”“湖南省科技基础条件平台项目评审、立项规程”“湖南省科技基础条件平台项目监理验收规程”和“湖南省科技基础条件平台项目绩效评价规程”等规定[20]。

广东省于2012年3月1日在起实施的“广东省自主创新促进条例”中明确提出，促进自主创新要以高校、科研机构为支撑，政府引导，社会参与。利用财政性资金购置的大型仪器设备要依法共享，并要求地方人民政府采取有效措施，支持公民、法人和其他组织共享大型仪器设备。2015年广东省出台了“广东省人民政府促进大型科学仪器设施开放共享的实施意见”，进一步提高科技资源利用效率和共享水平。

3 国家和地方政府政策、制度的缺失

3.1 立法不足

1)我国目前没有类似“科技资源共享法”的专门法律来规范科技公共服务平台建设。2)我国对科技公共服务平台建设的立法体现在一系列法律法规中，可能造成条文的冲突问题[3]。3)我国科技公共服务平台建设地方化和部门化的立法交织在一起，使得实践复杂化。4)现有的仪器管理办法在强制性、操作性、广泛性和系统性上存在不足，对于仪器资源共享没有强制性要求，也导致科技公共服务平台建设遇到具体问题无法可依。

3.2 专项政策和操作细则缺失

一方面，目前已出台的支持大型仪器设备共享的相关政策条款，大多涵盖在地方自主创新条例，科技资源共享，公共资源服务平台，科技基础条件平台等科技资源政策中，地方政府很少像重庆市、浙江省、上海市、江苏有南京市那样，出台系统的专项的支持大型仪器设备开放共享的专项制度。另一方面，支持大型仪器设备开放共享的政策也多以指导性意见为主，系统化、规范化支持大型仪器设备开放共享的操作办法缺失。

3.3 与共享使用管理要求相适应的绩效考核制度与长效激励机制缺失

我国现有的绩效考核制度和激励机制，多以竞争机制为主,主要反映在职称晋升、科研奖励中。这样的制度虽然能在一定程度上提高了创新主体的创新工作效率与积极性,但同时也导致创新主体出于保护自己“既得价值”的动机,而倾向于保守自己的资源。所以,需要在地方政府的指导下,制定共赢的、协同的，与共享使用管理相适应得绩效考核制度与长效激励机制。

3.4 经费支持和引导作用较弱

1)购置经费不足。地方政府财政性资金极少用于支持高校、科研机构购置大型仪器设备。一方面，大部分购置大型仪器设备的经费都是科研用经费，并不是针对企业的需要来购置的区域高新技术企业和自主创新发展急需的大型仪器设备；另一方面，地方政府在协调大型仪器设备开放共享中缺少话语权和影响力。2)维修经费不足。对外服务在提高仪器设备设施利用率的同时，也加速其老化、故障，缩短其生命周期，也会增加资金补充的需要。大型科学仪器设备设施运行维修经费不足，影响其效能的充分发挥。 3)经费难以集中。大多数省市大型仪器设备的资金投入渠道多样、条块分割、部门封闭现象比较严重，从而导致仪器重复购置、封闭使用，仪器利用率严重不足。

3.5 资源共享统一规划和整体布局缺失

以高校与企业为例,高校拥有先进的科技成果、优秀的实验技术人员、大量的仪器设备,企业拥有雄厚的创新财力资源,然而,实际中高校和企业往往缺乏沟通与交流,导致科技成果无法流动、人才无法共同培养、仪器设备难以互补与共享,致使资源严重重置与浪费。

3.6 资源共享文化氛围的缺失

当前,资源共享文化还没有构建起来,而且“共享—共赢”这一理念也没有得到所有创新主体的认可。例如,南京市有诸多组织与科研工作者思想里就持有共享就意味着自身将失去对资源的占有优势,削弱了自身的竞争优势,为别人提供“搭便车”机会的意识。因此,在较多创新主体之间,竞争意识远远大于合作意识,乃至于造成资源的浪费及闲置。

3.7 利益分配的缺失

由于利益的驱使,区域创新网络中各创新主体之间缺乏信任,都希望获得共享的利益，不愿意共享合作的科研成果、数据和资料。同时，由于高校、科研机构与企业间签订的技术保密合同缺乏有效的法律保护，导致高校、科研机构不能开放共享核心设备或指导企业核心测试技术。

4 结束语

国家高度重视仪器设备等科技资源的共享，地方政府作为区域仪器设备开放共享的主体之一，是区域仪器设备开放共享的合理参与者、政策制定者、引导者、协调者和监督者，在高校仪器设备开放共享中有着重要地位。国家和地方政府在区域仪器设备开放共享中的主要做法和措施还有待进一步归纳研究，国家和地方政府政策、制度对区域开放共享的阻碍和缺失也有待进一步探讨。

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ResearchonthePolicyandSystemofInstrumentandEquipmentSharingintheStateandLocalGovernment

DENG Min，LEI Jingyan

(Office of Laboratory Construction and Equipment Management，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

This paper studies the policies and systems of the national and local government on the open and shared instruments and equipments.It presents the policy and system about instrument and equipment sharing in our state， proposes the importance of local government about instrument and equipment sharing in the region，and analyzes the policy and system about instrument and equipment sharing in local government，such as Chongqing，Nanjing，Shanghai，Zhejiang，Guangdong and so on.At last，put forwards the lack of the policy and system about instrument and equipment sharing in local government.

instrument and equipment；opening and sharing;policy and system

2015-11-16；修改日期:2016-06-24

国家“211工程”项目“高等学校仪器设备和优质资源共享系统”(cers-8-2)。

邓敏(1983-)，女，博士，主要从事大型仪器设备管理方面的研究。

雷敬炎，高级工程师，主要从事实验室建设与设备管理方面的研究，leijingyan@126.com

G482.0

A

10.3969/j.issn.1672-4550.2017.04.045