西安城改十年：时代变迁的见证

古城西安，一个古老而美丽的城市，一个承载了千年历史而依然保持着蓬勃发展动力和强大发展魅力的地方。十年前的西安，有无数人在城中村里拍过电影、唱过歌、流过泪、恋过爱……城中村，成了很多西安人不可磨灭的记忆。

而如今，一座座低矮棚户逐渐消失，一个个陈旧村落随迁而去，一条条脏乱街巷不见踪迹，一幢幢靓丽住宅拔地而起，一篇篇棚改故事诉说新曲。

岁月更替，旧貌新颜

十年前，西安低矮破旧的城中村和棚户区随处可见，犹如一个百废待兴的大县城。据统计，2007年城六区共有行政村624个，符合改造条件的城中村326个，涉及人口约46万；棚户区324处，涉及人口约70万，是全国拥有城中村和棚户区最多的城市之一。由于历史和现实原因，这些城中村和棚户区在城市建成区内散落分布，绝大多数城中村虽地处现代化的繁华城市中心区域，成为严重制约现代城市发展的瓶颈问题。“城中有村、村中有城”“前面高楼大道，后面低房小巷”是当年城市形象写照，改变这些地区的环境卫生差、违法建筑多、安全隐患大、规划管理滞后、治安问题频发的落后面貌，提升城市功能和城市品位，成为西安城市发展的客观需要和广大市民群众的迫切愿望。

2007年，西安市委、市政府以构建和谐西安为目标，努力改善城市低收入家庭住房困难问题，在总结改造起步阶段“三自”方针的经验教训基础上，结合城市建设和社会经济发展要求，全面启动城中村和棚户区改造工作，提出“一年打基础，两年见效果，三年大见成效，经过四至五年的不懈努力，达到全国一流水平”的奋斗目标，先后经历了（2007年至2014年）以“政府主导、市场运作”为主的全面发展阶段和以“政府主导、政府投资”为主的逐步规范（2015年—2017年）阶段。截至目前，全市共完成216个城中村和72个棚户区改造项目拆除工作，完成154个城中村和42个棚户区涉及50余万人的回迁安置工作，全市城中村通过无形改造共完成211个村的农转居、214个村的经济体制改革和184个村的撤村建社区工作，约20余万城中村群众被纳入城市社会保障体系，房屋征收及安置房建设累计完成投资约1000多亿元，加上配套开发累计完成投资约2000多亿元。

有始有终，矢志不渝

始终注重发挥政府职能，坚持效率第一，服务至上，工作机制日趋健全。2007年8月，西安市在全国率先成立了城中村（棚户区）改造办公室，集中办理改造范围内的计划、规划、土地、建设、房产等行政审批事项，实行“一站式”办公、“一条龙”服务。同时，根据改造需要，建立了改造工作领导小组联席会议制度，形成了群策群力的改造工作决策机制；建立市、区两级目标责任综合考评体系，落实领导包抓、专人负责等制度；建立专项工作联席会议制度，城改、规划、国土、城建、房产等部门合力解决改造工作中难点、焦点问题，形成了“共谋发展、共破难题、共创佳绩”的协作机制。

始终注重创新发展，坚持利民益民，群众至上，政策体系日趋完备。通过深入调研，对《西安市城中村改造管理办法》、《西安市棚户区改造管理办法》两份纲领性文件进行了修订，形成了统一的《西安市棚户区改造管理办法》，并于2014年11月1日正式颁布实施；为尽快扭转市管棚户区改造项目剩余资产处置工作进展缓慢的局面，确保国有资产保值升值，制定《市管棚户区改造项目资产处置实施方案》。2015年—2016年相继出台《关于进一步加快棚户区改造工作的实施意见》、《关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》、《西安市棚户区改造货币化房票安置管理办法》等政策性文件，有力地推动了改造工作的可持续发展。

始终注重总结探索，坚持科学谋划，责任至上，管理工作日趋规范。“群众得利、政府让利”，西安市在棚改工作中最大限度的让利于民，并加大规范化管理力度，使改造工作得到健康有序发展。认真执行“四不准”“五统一”“六不拆”等政策，实现了和谐搬迁；在安置房建设工作中，实行严格的项目包抓和定期督查管理，加强质量安全巡视监察工作；在回迁安置工作中，做到工作程序、安置房户型、选房过程、收费标准的“四公开”，实现了群众“搬得走，回得来，住得安”。

始终注重舆论引导，坚持正面宣传，和谐至上，改造氛围日趋浓厚。改造前，逐户发放搬迁政策手册，面对面给群众宣讲政策，做到了家喻户晓、人人皆知；项目实施中，采取出动宣传车、悬挂横幅、张贴标语、制作展板等群众喜闻乐见的形式进行广泛宣传，大力开展“文明工地”“和谐社区·幸福家园”等创建活动，深入践行群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育，严格落实“最多跑一次”等要求。经过努力，作风得到根本改变，群众满意率不断提高。

始终注重践行政府承诺，坚持目标引领，发展至上，民生效益日趋突显。经过实施改造，群众普遍实现了房屋增值、收入增长；实现了集约、节约利用土地，拓展了城市发展空间，为西安铁路北客站、新行政中心、大明宫遗址等一批国家和省市重点项目提供建设用地1.93万亩，提供储备用地1.04万亩，打通各类城市道路189条，新建完善医院2个、大型公园3个、省级图书馆1个、体育馆1个，幼儿园63所、小学24个、中学5个、社区60余个，完善了各类配套建设。统计部门曾测算，改造工作带动全社会经济总产出增加1800多亿元，实现生产总值600多亿元。

惠民利民，坚持不懈

坚持政府主导、市场运作是搞好改造的前提。先后提出建立存量商品房选购服务平台、积极开展试点等要求，并制定相应操作程序，对纳入国开行贷款和政府投资的项目，按照群众个人意愿和就近安置的原则，由项目所在地区政府收购改造项目存量商品房用于安置，对民间资本投资的项目，鼓励和引导投资主体采取购买存量待售商品房的形式安置被征收群众，在解决改造资金来源问题的同时，创新了安置方式。

坚持解放思想、科学决策是搞好改造的基础。随着西安市改造工作由大搬迁、大建设转入大回迁，目前已到了攻坚阶段，一些深层次的矛盾和问题不断凸显。为进一步规范改造工作，及时制定出台《若干意见》等文件，为有效解决历史遗留问题和今后改造工作的顺利推进提供强有力的政策支撑。

坚持让利于民、依靠群众是搞好改造的关键。在改造方略上，西安市明确提出 “群众得利、投资者有利、政府让利”的方针，切实把维护群众利益放在首位；在审批改造方案时，切实把握控制好安置开发比的政策规定，确保群众合法利益和投资者的正常利润，分配给被搬迁群众每人不低于10平方米的商业房用于经济发展；在改造过程中，及时邀请群众参加听证会、座谈会，邀请懂建筑的群众作为监督员。通过践行“利民益民”的改造理念，西安市改造工作得到了群众的拥护支持，成为推动城市建设发展的主旋律。

实践证明，城中村和棚户区改造是加快科学发展、实现率先发展、建设国际化大都市的重要内容，是改善城市形象、彰显城市魅力、提升城市品位的重要举措，是优化人居环境、改善人民群众居住条件的重要任务，对西安加快城市化进程，完善城市功能，促进经济发展，提升市民生活质量等具有积极的推动作用。

棚改路上，创新不止

为进一步规范城中村和棚户区改造工作，在2015年摸清底数、找准问题、制定措施的基础上，2016年，西安市提出，要加快从市场运作为主向政府投资为主、从单个项目策划向区域整体规划、从实物安置为主向货币化安置为主、从单一安置房建设向侧重公共设施建设的“四个转变”和三环内要实现“五增两减”的目标，即增加公共绿地、增加公共空间、增加配套设施、增加公益项目、增加支路网密度，减少人口密度、减少建设强度，从而增强中心城区的承载能力，提升旅游景点周边、城市出入口城市形象要求，并通过采取“控、保、转”等方式，努力提升棚改品质，为“品质西安”建设打基础、谋长远。截至目前，小雁塔、火车站北广场、大唐东市片区、顺城巷等政府投资项目已启动征收工作。

2017年，西安市城（棚）改工作紧紧围绕市第十三次党代会提出的奋斗目标，严格落实市委、市政府提出的“十个一”民生工程和“四改两拆”三年攻坚行动实施方案，大力解决群众“九难”问题，提出棚改“三推两创一升”整体思路，即：扎实推进货币化安置、扎实推进违法建筑治理、扎实推进78个项目改造，积极创新影响到区域整体规划的国有工矿旧厂区及企业周边的非棚房改造方式、积极创新突出问题的解决思路，努力提升棚户区改造品质。

近三年来，西安市新纳入改造范围153个项目已取得国开行、农发行棚户区改造专项贷款额度约1231多亿元，涉及重大项目落地和公园等约91个。明确2015年后列入改造计划改造项目居住区容积率高层不超过3.5及组团级公园绿地不少于0.5平方米/人，小区级公园绿地（含组团）不少于1平方米/人的标准进行规划编制和审批，不能以任何原因突破要求。

2015年至今，西安市共完成城（棚）改货币化安置约11.04万套，约减少建设用地增量3075亩；主城区如碑林区八仙宫周边等棚户区改造项目，政府搭桥购买商品房，在货币化安置率达到100%的同时，快速消化了存量商品房库存，有效调控了区域房地产市场；莲湖区红庙坡村、曲江新区联志村等改造项目，由实物安置转货币化安置的模式，在实现快速安置的同时，进一步拓宽了旧城区公共设施建设和城市发展空间。

历经10年的大胆探索和艰辛实践，古城城（棚）改工作从以前城市建设管理的“焦点”和“难点”，逐渐变成了推动西安快速发展的“亮点”和促进投资及经济建设新的“热点”。