如何做好矿产资源资产离任审计

何桂萍

如何做好矿产资源资产离任审计

何桂萍

党的十八届三中全会《关于全面深化改革重大问题的决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计。这一举措凸显了中央转变经济发展方式的决心和对生态文明建设的高度重视，是将可持续发展从理念推向实践的重要保障。本文选取自然资源资产的典型类型——矿产资源资产为研究对象，选取某市原市委书记经济责任审计项目为研究对象，对审计的总体构思、主要内容、评价体系、组织形式、技术方法及结果开发与运用作了总结和思考，尝试探索矿产资源资产离任审计的适用模式，以期推动审计在保护矿区地质环境、实现资源与经济社会协调发展方面发挥积极作用，同时也为自然资源资产审计提供一定的借鉴和启示。

一、背景

党和国家把生态文明建设列入现代化建设“五位一体”总体布局，将自然资源资产管理责任纳入政府问责和考核体系，特别提出对领导干部实行自然资源资产离任审计，旨在实现经济社会建设与自然资源治理之间均衡发展，增强发展和治理的系统性、整体性、协同性。

被审计对象所在市是一个典型的以煤炭为主的矿产资源型城市，煤炭资源丰富，全市地方财政收入的60%来自煤炭及相关行业。当地党政主要领导干部任期内的施政理念与重点任务均与矿产资源有着密切关系。虽然历届党委、政府采取措施促进了矿产资源的开发与保护，但采煤塌陷地范围不断扩大，环境污染日益严重，成为制约经济社会可持续发展的关键因素。为正确评价被审计对象任期内的履职情况，反映和揭示该市矿产资源开发利用方面存在的问题，找到一条适合当地可持续发展的路径，审计组决定在实施经济责任审计时，同步开展矿产资源资产离任审计。

二、总体思路

（一）矿产资源资产离任审计的内涵与定义

矿产资源资产是政府或政府委托、让渡的主体对矿产资源投入劳动、技术、资金等生产要素而形成的。鉴于我国的基本国情，在“党委领导、政府负责”的责任制框架下，党委作为重大政策措施的决策者，政府作为矿产资源的代理所有权者，在开发利用保护中起主导或引导作用，都承担着重要职责，党委和政府履职情况各有侧重，党委更重要的是决策，政府更重要的是执行。

所谓矿产资源资产离任审计，是指对党委、政府及相关部门单位主要领导干部任职期间履行矿产资源宏观管理与调控、财产性收益的征收与使用职责情况的审计监督。通过审计，正确评价领导干部履职的合理性、有效性，反映存在问题，界定相关责任，转变以破坏生态环境为代价的经济发展方式，促进矿产资源资产可持续发展。

（二）总体思路

审计中紧扣当地在矿产资源开发与保护中的职责，坚持政策与资金并重，重点审查领导干部任职期间履行矿产资源宏观管理与调控、财产性收益的征收与使用职责情况，反映和揭示为了政绩而盲目透支环境、超前开发资源的问题，无序开采、破坏环境等行为，资金征收管理使用混乱、浪费、效益性不高等问题，搞权力寻租、损害国家利益问题，评价领导干部的相应责任，并从体制机制制度层面分析原因和提出建议，推动建立自然资源损害赔偿、责任追究制度、完善自然资源治理和生态修复制度，帮助领导干部树立正确的政绩观，促进“资源节约型，环境友好型”社会建设，实现经济社会建设与自然资源治理之间均衡发展。

（三）基本原则

一是全面系统原则。矿产资源资产在该市经济发展中具有举足轻重作用。要对被审计对象开发与保护矿产资源的履职情况作出全面准确评价，就必须系统地对领导干部任职以来矿产资源开采消耗、财产性收益征收使用等情况进行审计，以此界定责任、客观评价、促进发展。二是试点推进原则。矿产资源资产离任审计是个新课题，极具开创性和挑战性，目前还没有成熟的经验可以借鉴。在推进这项工作时，审计组边摸索边推进，边总结边调整，循序渐进，不断完善，先将资源环境责任作为经济责任的重要补充和拓展，而后结合经济责任审计，同步实施、单独运行。三是因地制宜原则。自然资源资产具有鲜明的地域性、差异性，矿产资源资产离任审计的内容、方式方法、指标体系要结合实际，因地而宜，突出特点。四是统筹协作原则。矿产资源资产离任审计专业性、技术性较强，在目前审计队伍专业结构较为单一的情况下，涉及资源、环境具体业务方面的审计仅靠审计组是难于完成的。因此，在实际工作中，要充分借用有关职能部门和高等院校的专业技术力量，科学谋划，共享资源，互相协作，共同搞好资源资产审计。

三、重点内容及评价体系

（一）重点内容

1.宏观管理与调控。主要包括，第一，审查贯彻执行国家和省、市有关政策情况，查看是否制定了政策意见、制度措施、总体规划，是否编制了采煤塌陷地治理方案，审查其合规性、方法合理性、与既有政策法规的协调性和可操作性。第二，审查推进措施实施情况，是否加强了组织领导、规范了管理行为、强化了监督监察，是否建立了节约集约利用制度、空间规划体系。第三，审查各项政策措施和总体规划执行情况，以政策意见、制度措施、总体规划、治理方案中的目标任务为参照系，审查是否达到预期目的。第四，审查矿产资源领域行政执法的效益性，是否建立了综合管理体制、准入机制、淘汰退出机制等。

2.财产性收益的征收与使用。主要包括，第一，审查矿产资源财产性收益是否按照规定及时足额征收，征收的范围标准是否符合国家有关规定，通过延伸抽查有关缴费单位，重点检查有无任意扩大征收范围、擅自提高征收标准或漏征、少征等问题，有无不履行收费职责、应收不收、隐瞒、更改基数等问题。第二，审查财产性收益是否按规定及时足额上缴国库、纳入财政预算，重点检查有无拖欠、截留、坐支、隐瞒或私设“小金库”等问题，是否存在违规制定执行收费政策，乱收费的问题等。第三，审查财政、国土、煤炭局等部门是否按国家规定的用途安排使用财产性收益，有无挪用或用于补助经费支出的问题，审查年初财政预算是否编制矿山环境保护和治理资金。第四，审查资金使用单位是否按规定的用途使用，支出是否真实，有无挤占挪用、随意扩大开支范围、用于基本建设的问题，审查重大政府投资的效益性、安全性。第五，审查财产性收益是否在保障和改善民生方面发挥了作用，重点关注失地人员补偿等方面情况，是否按国家标准发放压煤搬迁补偿费，有无人为降低补偿标准行为；压煤搬迁村庄建设情况，基础设施配套建设是否到位，有无挪用压煤搬迁资金问题。对于该市的情况，审计组还审查了财产性收益在土地及塌陷地治理方面发挥的作用情况，通过抽查部分塌陷地治理项目，关注了项目建设程序、建设过程，以及已完工的治理项目，是否完成预期的目标和任务，以及项目完工后发挥效益情况，有无挪用专项资金行为，确保财产性收益取得最大的效益，维护国家的利益。

（二）评价体系

审计组结合审计内容，以宏观管理与调控、财产性收益的征收与使用为一级指标，研究制定了评价指标体系。

1.一级指标：宏观管理与调控。沿着政策这条主线，以政策制定、政策实施、政策效果为二级指标，契合当地的具体情况细化出三级、四级指标。如，“政策制定”二级指标下可设“政策意见”、“制度措施”、“总体规划”、“治理方案”等三级指标；“政策实施”二级指标下可设“加强领导”、“行政执法”、“政务督查”、“专项整治”、“技术创新”、“监督监察”等三级指标；“政策效果”可依据“政策制定”二级指标中设置的三级指标进行相应设置与细化，评价各项政策措施是否落实到位。根据实际情况，设置四级指标。

2.一级指标：财产性收益的征收与使用。沿着资金这条主线，设置“资金征收”、“资金分配”、“资金拨付”、“资金使用”等二级评价指标。如，“资金征收”二级指标下可依据当地的征收类型设补偿费、税金等三级指标。“资金分配”二级指标下可设分配制度建设情况、财政预算管理情况、项目审批情况等三级指标；“资金拨付”二级指标下可设是否按计划拨付、拨付程序是否规范等三级指标；“资金使用”二级指标下可根据资金使用领域和投资项目设三级指标。根据实际情况，设置四级指标。

四、组织形式与技术方法

在组织形式上，审计组提出“一个审计组、两条工作线”的思路，即通过科学设计审计组的内部职责分工，合理划定审计内容，实现经济责任审计与矿产资源资产离任审计同步进行，“一条线”贯穿经济责任履行情况，“一条线”贯穿矿产资源开发利用保护情况，彻底改变以往矿产资源仅作为审计项目的一个板块、一个分支或一个延伸的格局，赋予矿产资源资产离任审计更加独立的地位。前一个“一”指的是经济责任审计项目，后一个“一”指矿产资源资产离任审计。待经济责任审计项目确定之后，依托审计组，将矿产资源资产离任审计纳入统一的计划安排，下达一个审计通知书，统一进点，统一时间，同步实施，分类推进。

针对人员有限、任务繁重、时间紧迫的客观现实，为确保完成审计内容，达到审计目标，审计组坚持全面性与针对性、系统性与结构性的辩证统一，坚持“灵活多样、重在成效，协调有力、集中突破”的思路，采取了扁平化、模块化等组织形式，实现了一班人马、两线作战、协调推进，做到了矿产资源资产离任审计与经济责任审计融为一体、同步实施。一是专门指定专人负责、专人谋划、专人推进，重大问题直接向审计组组长汇报。二是整合审计内容，减少不必要的交叉重复。审计组依据审计内容和评价体系，将审计内容和领域分成若干个模块，合理地编制经济责任审计的工作方案，由每个审计小组在兼顾总体要求的情况下编制具体的工作方案，确保经济责任审计与矿产资源资产离任审计同步开展。三是在审前调查的基础上，充分征求有关专家、教授的意见，结合地域特点，编制形成有针对性的现场实施方案。建立完善调度机制，及时汇总各个审计小组的进展情况，分析研究目标任务完成情况，通过审计组统一部署，协调推进审计工作。

矿产资源资产离任审计既关注政策又关注资金，审计技术方法必须多样才能扼住要点、抓住本质、实现突破。一是合规审计与财务审计相结合。合规审计主要针对政策领域，是对被审计单位和领导干部遵守国家法律、法规和政策规章情况的监督，确信被审计单位遵守了法定要求和上级政策。这是矿产资源资产离任审计的基础工作。一方面，审计组对该市制定和执行的规划情况进行了合规审计，查看有无与法律、法规及政策规定相悖的地方，确保程序合规性、方法合理性、与既有政策法规的协调性和可操作性；另一方面，审计组全面审查法律法规和政策规章执行效果，重点关注了是否达成了预期目标。财务审计则具体围绕财产性收益的征收、管理与使用情况展开，是矿产资源开发与保护中的关键环节，重点关注资金征收是否足额、管理是否纳入预算、使用是否科学。二是项目审计与绩效审计相结合。总体思路是，不仅审查被审计领导干部任期内决策了什么事情，还审查其经济性、效益性。项目审计针对的是财产性收益投入的具体领域，包括工程项目、民生项目等，这是党委一系列重大决策的具体体现。如在工程项目领域，是否实施了矿山地质环境恢复治理和矿区土地复垦重点工程，是否对历史遗留矿山地质环境问题进行了恢复治理，是否启动了采煤塌陷地治理工程等。绩效审计的主要任务是评价政策措施执行的整体效果，包括预期目标的实现程度，政策实施后对经济发展、生态环境、可持续发展的影响，以及资金投入后产生的效益等。如，审计组对采煤塌陷地治理情况开展绩效评价时，发现了该市尚未编制塌陷地治理专项规划、采煤塌陷地治理不到位，采空塌陷隐患较为严重等问题，并据此提出了一系列建议。三是传统审计方法与现代审计方法相结合。传统审计方法主要有：审阅法。通过审阅各种与被审计对象有关的文件资料，并从中获取有用信息；访谈法。通过与被审计单位相关责任人的交谈来获取信息。这种方法可以用于掌握情况、发现问题、了解观点、收集信息和证据，探查有关事项的根源和真相等。现代审计方法主要有：对比分析法。通过将被审计单位的若干可比数据进行比较，从中找出差异并发现问题。在审计实践中，既可以将同一时期的数据进行比较，也可将不同时期的有关数据进行比较。这是开展矿产资源资产离任审计的重要手段。评价体系中涉及到许多能够量化的指标，如 2007年该市共有矿山 58处，按照总体规划，至2015年总数控制在36处以内。为摸清矿业企业结构调整情况，审计组围绕矿山数量和生产规模进行对比分析，抓住了本质。案例分析法。以单个或多个典型案例为素材，通过具体调查分析和解剖，找出该案例受政策影响的情况，具体评价其对政策的反应，然后由个体推广到一般情况，找出政策的优缺点，提出改进建议。专家评估法。组织和依靠专家对政策进行评价和判断的方法。由于该办法具有一定的主观性，往往不宜直接作为决策依据，但是其结论可以为决策者提供信息参考，协助审计作出判断。如，审计组通过向某大学的教授电话请教，并结合前期调查了解的情况，根据当地地域特点，编制了有针对性的实施方案。在线监测法。资源环境领域的监测网络目前正在完善之中，如卫星遥感数据接收系统、GPS全球定位系统、空气监测系统、排污监测系统、GJS地理信息系统等。这一方法可用于发现违规开采矿山等问题。

五、矿产资源资产离任审计的启示与思考

（一）明确矿产资源资产离任审计的对象、范围和内容。开展矿产资源资产离任审计，首先要结合本地区、本部门的实际，从履职尽责的角度确立审计对象、范围和内容，即解决审谁、审什么的问题。对于一个地区来讲，矿产资源具有地域性，要在摸清矿产资源总体情况的基础上，确定审计的重点，扼住要点、抓住本质。对于相关部门、单位，则依据其职能明确审计内容。在矿产资源资产离任审计经验不成熟的情况下，可积极开展审计试点。如对林业部门要着重检查其贯彻执行国家关于林业建设和发展的方针政策、完成植树造林指标、森林资源管理、森林采伐监督、林权林地管理以及合理开发利用等情况；对环保部门要着重检查贯彻执行国家环境保护方针政策、开展环境影响评价、监督自然资源开发利用活动、处理重大污染和生态破坏事件、监督执行国家环境质量标准和污染物排放标准、农村生态环境保护等情况。

（二）探索研究矿产资源资产审计评价指标体系。这是开展矿产资源资产离任审计的关键环节，是全面、客观反映领导干部履职尽责情况的参考系。应广泛收集各类标准，结合矿产资源的地域性，探索出一套或几套切实可行的指标体系，或制订出相关准则及规范，为审计工作提供依据和技术规范，及时总结编制评价指标体系的好经验、好做法，推进审计工作实现突破。

（三）建立健全审计结果运用制度。开展矿产资源资产离任审计的目标是促进矿产资源资产可持续发展，而开发、运用好审计成果是实现这一预期目标的重要途径。第一，应强化成果开发意识，由点上着眼，在线上深入，从面上提炼，生产一批精品和高端产品。如，在审计过程中，通过及时编写审计要情、送阅件和工作简报等方式，向领导汇报审计工作的开展情况，实现结果运用前移，使得审计查出的问题更早进入领导视线。在审计结束后，对一些普遍性问题，从制度、机制、体制层面上查找原因，提出解决和改进问题的办法，形成有较高价值的审计成果，为领导决策提供翔实依据。第二，应善于运用审计成果，放大审计成果效应。加强与组织人事、纪检监察、司法等部门的协调，实现审计结果与领导干部的奖惩相挂钩，作为领导干部提拔重用的参考依据，定性严重的问题，予以组织调整、降职、免职或责令辞职，对严重违法违纪的，应及时移交纪检、司法机关进行立案查处。通过审计，建立责任终身追究制等制度体系，真正起到审计监督的警示作用。第三，应加强审计成果督查调度。对审计结论落实情况、审计建议采纳情况以及移送处理情况实行跟踪督导，确保审计成果落到实处。

（作者单位：江西省地矿局赣南地质调查大队）