慈善法一周年观察

南方周末记者 刘怡仙

南方周末实习生 甘甜甜

如果一家公益组织没有申请认定为慈善组织，进而没有获得公开募捐资格，会不会影响其日后工作？这是目前不少草根NGO的困惑与担忧。

2017年9月1日，《中华人民共和国慈善法》（以下简称“慈善法”）实施满一周年。这部被公众、学者、公益从业者寄予希望的法律也将要面临新的检验。作为这部法律要规制和推动的重要部分——慈善组织登记与认定，目前全国进展如何？我们依据两项数据，邀请相关研究者对其解读。

一项是北京师范大学中国公益研究院慈善法律中心（以下简称北师大慈善法律中心）通过监测各级民政部门慈善组织登记认定信息的公开数据，并搜集汇总网络信息得到的较为完善的慈善组织认定信息。该中心曾深度参与慈善法起草工作，并于2017年4月发布《慈善法元年实施报告》，对2016年该法实施四个月的进展进行了研究。最新数据分析截至2017年6月30日，为不完全统计。

另外一项是民政部社会组织管理局主办，委托东软股份进行技术开发，基金会中心网负责运营管理的全国慈善信息公开平台（又称“慈善中国”）发布的最新数据。由于该平台在2017年9月1日前仍处于试运行阶段，这一数据截至2017年8月30日17时，也是不完全统计。

登记认定速度过慢？

据南方周末记者了解，慈善组织登记认定并无明确时限，仅对于行政审批时间有所规定。

依据慈善法第十条，新设立的慈善组织向民政部门申请后，民政部门应当自受理之日起三十日作出决定，而基金会、社会团体、社会服务机构等向其登记的民政部门申请认定为慈善组织后，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。有特殊情况时，最长延至六十日内。

对于登记、认定速度是否过慢的问题，则要考虑“到底有多少家想申请？”

慈善中国平台上共1884条慈善组织数据，以基金会为关键词搜索获得1658条数据。而在北师大慈善法律中心截至2017年6月底的数据中，全国1245家慈善组织中，有1141家基金会，占总数的91.7%；有29家社会服务机构以及75家社会团体，分别占总数的2.3%和6%。基金会的数量远远超过社会团体和社会服务机构，被认为与基金会天然具有“慈善属性”有关。根据《基金会管理条例》第二条，基金会是利用捐赠财产从事公益事业的非营利法人单位，符合慈善组织认定条件之一。

北京师范大学法学院副教授、《中国非营利评论》执行主编马剑银认为，“慈善组织”仅是对原来的基金会、社会团体、社会服务机构增加一个属性，这一新属性的激励效应需要法规落地的有效推进。

取得公募资格及税前抵扣资格是对慈善机构较为重要的利好消息。原有的民间机构不能向社会公众公开募捐，只能采取向特定对象的定向募捐或者和有公募资质的慈善组织合作，慈善法规定慈善组织依法登记满两年，可向其登记的民政部门申请公开募捐资格。同时，抵税资格也会增加公众捐款的意愿，意义重大。

但慈善法对慈善组织的运营管理有明确规定，包括善款的使用、重大项目要报批立项、信息披露等等。“所以说慈善组织认定是既有一些权利，也增加了一些责任，要看机构选择。”广州一位不愿具名的基金会负责人这样认为。而辽宁的一家社会团体负责人则认为目前政策比较模糊，他们还用不上抵税、公开募捐，反而是申请慈善组织认定后，将会不断接受检查而牵扯很大的精力，一旦有闪失要承担后果。

2017年初已通过慈善组织认定的内蒙古蓝天救援协会也不考虑公开募捐资质，该协会理事傅钰分析目前当地的捐赠氛围不足，募捐需要付出大量精力，况且他们也没有募资人员。目前他们的资金来源主要依靠队员自筹及当地红十字会资助，参与区一级的公益创投，以中标获得政府购买服务。当然，傅钰认为认定为慈善组织后，将会更加严格管理，对于机构治理将有很好的规范作用。

慈善中国平台最新数据显示，截至2017年8月30日17时，在1884家慈善组织中，有475家机构获得了公开募捐资格，占比25.21%。

慈善组织认定可以是直接申请登记为慈善组织，而慈善法公布前的非营利组织可以通过申请认定获得慈善组织资质，前者称为增量，后者则为存量。从存量组织看，截至2017年第二季度，我国社会组织的总量已经超过71万家，其中社会团体34.4万家，社会服务机构（民办非企业）37.5万家，基金会5919家。

据北师大慈善法律中心分析，虽然社会组织中存在不少的互益性组织，难以准确统计属于具备候选资格的“慈善组织”的总体数量，但从现有慈善组织数量仅占我国社会组织总量的1.75‰这个比例来看，仍然有大量的公益性社会组织尚未认定为慈善组织。对于增量组织，在其统计的1141家以基金会为组织形式的慈善组织中，登记同时获得慈善组织身份的基金会有255家，占22.3%；认定为慈善组织的基金会为886家，占77.7%。

“对于具备‘慈善属性的组织而言，由于慈善法的配套政策还在逐渐完善，致使慈善组织具体的权利和义务还有待进一步明确；同时，由于慈善法律政策的普及还有待加强，许多组织无法充分了解慈善组织‘身份将给组织带来的影响。因此，不少组织对于是否申请认定或登记为慈善组织仍处于观望状态。”该中心有关负责人分析称。

区域推进不平衡

“我们不能跟广东比，我们这里还是观念意识比较落后吧。”宁夏回族自治区民间组织管理局负责慈善组织登记认定工作的负责人石俊钢对南方周末记者坦言。截至2017年8月15日采访前，宁夏登记认定的慈善组织仅有宁夏慈善总会一家。据石俊钢介绍，宁夏的慈善组织登记及认定工作开始于2017年3月，目前已有90%的基金会向他咨询慈善组织认定事宜，而民办非企业及社会团体则对10%的管理费用限定不解，担心一旦无法达到将要注销组织再次申请，他们对于慈善组织认定仍处于观望状态。

据慈善中国平台数据显示，已有28个省份开展慈善组织登记及认定工作。以登记管理机关为条件搜索，仅有西藏自治区及吉林省未能获得数据信息。

另据北师大慈善法律研究中心不完全统计，截至2016年底，全国各级民政部门共登记认定500家慈善组织，其中经民政部门登记认定的有71家，地方有15个省份进行了慈善组织认定工作，慈善组织数量排名前三的省份分别为：北京（250家），上海（37家），广东（30家）。2017年则新增7个省份（江苏、山东、山西、河南、安徽、内蒙古、甘肃），实现当地慈善组织零的突破。

2017年3月，南方周末记者先后查阅省级民政部门社会组织官网，难以搜索到慈善组织登记认定的公示信息，部分省份刚刚发布该省慈善组织认定办法指南等文件。随即致电31个省份民政部门了解慈善组织登记认定情况。其中，海南省社会组织管理局工作人员表示，目前海南省市县级民政部门暂无专人负责慈善组织登记及认定，所有慈善组织登记认定都到省级民政部门完成。四川省社会组织管理局相关负责人则告诉南方周末记者，因为要通过政务服务中心服务事项的审核，时间比较长，今年3月才集中审核慈善组织登记认定的资料。

2017年8月，南方周末记者再次查询31家省级民政部门社会组织官网，仍有数个省份无法在官网上找到相关数据，部分省市则已公布得较为完备。如广东省社会组织管理局制作详细的社会组织及慈善组织数量列表，分类明晰，各市新登记的及认定的慈善组织数量也都一目了然。

注册或有冲突？

山东省民政厅今年6月发布《关于进一步做好慈善组织登记和认定工作的通知》，强调各基金会应积极主动提出登记和认定申请，要求2017年年底前，各级已登记成立的基金会认定为慈善组织的比例均应达到80%以上，并规定凡未登记和认定为慈善组织的基金会，不得申请参与社会组织等级评估。这被认为是推动慈善组织认定的一项重要措施。

清华大学公共管理学院副教授、清华NGO研究所副所长贾西津则认为此举没有法律依据。登记和认定为慈善组织与否应当是非营利组织的一项权利，以行政强制性措施要求基金会必须认定并不合法。

2017年8月17日，民政部社会组织管理局通过官网——中国社会组织网公布了《民政部办公厅关于全国慈善信息公开平台上线运行的通知》（以下简称“通知”）。通知表示，为贯彻落实慈善法，规范慈善管理流程，民政部组织开发了全国慈善信息公开平台（一期），并于今年9月1日起对外提供信息发布服务。

南方周末记者打开该网站页面发现，目前首页仍标示“试运行”字样，其数据分门别类，较为详尽，能够分别以“登记管理单位”“组织名称”“公开募捐资格名单”等为搜索条件进行检索，详情页面上能查阅慈善组织联系方式等具体信息。

上述通知中还要求“各地民政部门要安排专人，于8月底前完成已有数据上传，确保应报尽报”。近一周内，该网站数据更新频率不断加快，原来无法在网络公开资料中查询到数据的省份也已公布慈善组织登记、认定的具体数据。

北师大慈善法律中心有关负责人表示，乐于看到官方数据的统计系统在逐渐完善，信息公开的内容也非常全面，这节省了他们很多在收集数据方面的工作。作为专业的研究机构，他们一直在进行慈善法实施情况的分析，今后也将继续关注慈善法的实施情况，并为慈善法的配套法规体系完善提供立法咨询建议等工作。

作为研究学者，马剑银则有更长远的担忧。他认为慈善法的条文表述可能有一处不规范，即第十条第2款的“本法公布前已经设立”的措辞。这意味着在慈善法公布日（2016年3月16日）前设立的慈善组织可申请认定为慈善组织，而慈善法实施日（2016年9月1日）后新设立的非营利组织可以直接登记获得慈善组织身份，偏偏处于两者中间近半年时间里成立的社会组织不知如何获得慈善组织身份。

不过，现实中像北京等地并未拘泥于对法律的字面含义，对于慈善法公布后实施前这半年内登记的社会组织也进行了认定。马剑银表示“这说明地方民政部门在适用慈善法时采用了变通的方法，有利于慈善组织发展，因此乐观其成”。

其二，慈善法正式施行之后，新设立的慈善组织和不具备慈善组织属性的社会组织之间缺乏转换机制。也就是说，如果一个刚成立的志愿者协会前去民政部门登记，将有两种选择，一是申请登记为社会团体，不具备慈善组织属性，在证书中标注为“社会团体法人”；二是申请登记为具备慈善组织属性的社会团体，在证书中标注为“社会团体法人（慈善组织）”。仅是一个括号的区别，却可能产生能否按照慈善法的管理方式进行管理的差别。如果申请登记为前者，想要再认定为慈善组织，需要先注销原组织，再申请成立新组织，这将使该组织推倒原有资源重新来过。

但南方周末记者查询慈善中国平台后发现，内蒙古、宁夏等省份均出现慈善法实施后，先登记成为普通社会组织，再申请获得慈善组织身份的案例。