园林绿地养护市场化节点研究——以肇庆高新区为例

吴颖

（肇庆高新区市政交通管理中心 广东肇庆 526238）

园林绿地养护市场化节点研究
——以肇庆高新区为例

吴颖

（肇庆高新区市政交通管理中心 广东肇庆 526238）

园林绿地养护服务市场化模式应用的地区和范围在不断扩大，但在市场化实施过程中存在招标文件编制不全面、招投标过程存在不正当竞争、养护服务不达标、服务评价和监督体系不健全的现象。为确保园林绿地达到养护管理效果，实现长效发展，论文提出采用节点控制的方法，通过细化计划编制、规范招投标活动、加强合同管理、健全服务评价和监督体系等措施加以预防和解决。

园林绿地养护；市场化；节点研究

城市园林绿地作为城市生态系统的重要组成部分，在改善城市环境质量、促进城市可持续发展中发挥着不可替代的作用。园林绿地建成开放后，“三分种植，七分养护”，其养护管理逐渐成为城市管理的重要部分。

园林绿地养护服务市场化，是指通过发挥市场机制作用，把政府出资建设管理的园林绿地养护管理事项，由政府按照一定的方式和程序，向有相应管理能力的社会力量购买养护服务，并由政府根据其服务数量、质量和效果向其支付费用，使园林绿地实现科学、规范、有序、长效管理的园林绿地养护管理方式[1，2]。通过市场化运作进行园林绿地养护管理的方式被越来越多的园林主管部门采用，政企分开、管养分离，园林绿地现场管理更加精细化，提高了养护质量。同时，可以协调解决机构设置、人员、机械设备、资金拨付等方面的不足[3]。

1 目前园林绿地养护服务市场化中存在的问题

1.1 招投标文件编制不全面的问题

目前，园林绿化养护市场化各地开展的程度不一，方式各异，招投标内容和养护成本投入计划也差异较大。招投标文件条款能否达到养护目的和标准存在不确定性。前期中标养护单位对合同条款的履行情况，影响着后期招投标文件的编制。在市场化过程中常常出现中标单位千方百计寻找招标文件和合同文件漏洞，不履行服务条款的情况[4]。同时，有些园林养护企业跨地区作业，但不能实现技术人员、技术设备的扩充和转移，养护质量不能得到保证，这类问题也应该在招标文件编制中通过条款设置来规避。

1.2 招投标过程存在不正当竞争的问题

在园林养护服务市场化招投标过程中，也存在围标、串标、弄虚作假、通过挂靠资质、租借证书等以他人名义投标或是中标后非法转包的情况[5]。园林企业的资质、业绩和证书在招投标中经常被借用，出现最低价中标，造成种植和养护工作不达标，主管部门虽可以进行扣分罚款，但会牺牲养护期间的城市景观。园林企业中存在的不正当竞争现象扰乱了养护市场化的正常进行，严重影响着城市绿化管理秩序和园林绿地的健康状况和景观效果。

1.3 养护服务不达标的问题[6]

（1）养护技术不过关。由于养护单位技术人员缺乏和缺失，在养护技术上不过关，养护方案不能顺利实施，造成植物生长健康状态不佳，园林设施功能下降或丧失，城市景观质量不能达到预期养护目标。

（2）投入不足。获取最大利润是企业经营的主要目的。养护服务企业通过降低技术人员、养护工、机械设备、养护材料数量和质量来压缩经营成本，为获取更多利润而牺牲了养护质量和效果。

（3）不听指挥。养护服务企业不能准确理解养护合同条款，或故意不实施养护任务，不服从指挥，在重要养护任务中反映滞后，在应对极端天气时不参与应急抢险，影响救灾工作顺利进行。

1.4 服务评价和监督体系不健全

对园林企业养护服务情况的评价和监督体系尚不健全，也存在地区发展差异较大的现象。在部分地区，园林企业提供服务的绩效评估还是缺失的。由于制度的缺失、专门技术人员的缺乏以及监督权的分散，使得政府没有对园林企业的市场化服务进行持续跟踪和评估、监督[7]。同时，还存在对政府部门的监督不到位的现象，行政干预现象明显。

秧苗在2～3叶期时胚乳将近耗尽，抗寒力最差，日平均气温低于12～15～C则生育受阻，抗病性显著削弱，病菌易侵入，此时若遇低温阴雨最易发生立枯病。所以，旱育秧苗2～3叶期是立枯病流行的主要时期。

2 园林绿地养护服务市场化实施流程

园林绿地养护服务市场化根据养护内容可以分为包干养护市场化和部分养护项目市场化，两种方式的实施流程（图1）基本相似。

图1 园林绿地养护服务市场化实施流程图

3 园林绿地养护服务市场化的节点研究

严格把控计划编制、公开招投标、合同管理、服务评价和监督等四个关键节点，是顺利开展园林养护市场化管理的重要保证。

3.1 计划编制

园林绿地养护市场化前期工作中，实施计划是重要的控制性文件，编制时，应考虑资金预算、服务年限、养护方案、实施方式、人员素质、机械设备、考核方式和费用发放等诸多因素。

（1）养护方案。养护方案主要确定养护范围、养护内容、养护标段划分、养护等级划分、预算定额指标等。在进行养护标段划分过程中，可以根据绿地的特点进行划分；进行养护等级划分时，应综合考虑绿地养护的难易程度，绿地的重要性和绿化工程的建设标准。以肇庆高新区为例，计划对全区园林绿地的养护进行市场化，建成区绿地调查情况如表1。通过综合考虑绿地性质、地理分布、重要程度、养护难度、本地区绿化行业情况，将养护范围分为六大区，实现了分区合理、特点鲜明、重点突出、费用均衡、便于养护、利于监管的方案。

表1 肇庆高新区建成区绿地情况调查表

（2）人员要求。养护服务单位投入的人员技术水平、工作能力、人员数量基本上决定了园林绿地的养护效果。在养护计划方案编制时，应要求人员架构完善，有相应资格、业绩和技术水平的项目负责人、技术负责人、安全员等，并核算绿化养护人员、保洁人员、保安、司机、办公财务人员的数量。养护人员数量的计算标准各地不同，广州一些重要标段为3500m2/人，而肇庆高新区以4500m2/人为标准。

（3）机械设备工具要求。为提高养护作业的时效和质量，养护作业需要借助必要的机械设备和工具，用于完成浇水、喷药、修剪、巡查和运输任务，还需配备相应的劳保用品、安全文明施工设施，应对突发事件的应急物资。配备和应用先进的机械设备，对于人力是非常有效的补充，在解决养护难点、应急抢险、突击任务中将会发挥比较好的作用。

（4）养护成本。养护效果能否达到规划设计目标，养护费用投入也是关键因素。养护费用的多少主要受养护工程量、养护等级划分情况、分级养护的定额标准等因素的影响。总体来说，养护单价呈现逐渐降低的趋势。比如，肇庆高新区一级养护的招标包干单价已经从最初的14元/m2降为9.8元/m2，且仍然呈下降趋势。同时，还需计入管理部门的管理费用、公共安全责任保险费用等。

（5）管理制度文件。在计划编制中，应不断完善相关管理制度文件，不仅要有基本的园林绿地养护技术标准、园林绿地养护质量标准、养护考核表，还应不断建立和健全奖惩制度，企业信誉管理制度，制定和完善人工、材料、设备投入的检查抽查考核制度，比如项目负责人、技术人员和养护工的签到表，车辆签到表，水肥使用情况表，病虫害防治情况表等。在肇庆高新区，养护服务企业经常出现技术人员流动、缺岗的现象，针对这种情况，主管部门在进行计划编制时，逐步完善和健全了人员备案、定期检查和不定期抽查、发放工作通知、召开工作例会等监管制度，以养护服务费能否足额发放为制约手段，避免人员缺岗及流动过频。

（6）养护费用发放程序。绿化养护需要持续进行，离不开经费保障。编制计划时，应将养护资金作为公共预算重要内容，列入财政预算，根据相关制度制定养护费用发放制度和流程。

3.2 规范招投标活动

（1）招标文件编制。招标文件是对计划方案的深化、细化，它的条款对养护工作的实施效果具有影响。招标文件的内容既要符合法律法规，又要体现主管部门工作规划、具体工作措施和管理要求，要防止恶意竞争，防止暗箱操作，防止围标串标售标。

（2）规范招投标活动。从规范招标代理行为入手，加强对招标投标从业机构和人员的动态管理，建立和完善招标代理机构市场清退机制。同时，应建立和健全相关制度，对规避招标、行政干预、地方与行政保护、招标行政监督体制不顺和职责不清的问题予以清理和解决[8]。

3.3 加强合同管理

（1）入场开工验收。开工前，合同双方应对投标文件承诺的和合同条款中约定的人员、机械设备、项目基地、劳保用品和材料等进行开工验收。经过现场核查清点，拍照摄像后对相关资料予以备案备查。验收通过后，委托人发出书面入场通知；在规定期限内不能通过验收的，按招标文件和合同约定的方式进行处理，防止养护服务企业在投标过程中提供虚假资料，在合同签订后不能履约。

（2）加强管理。一方面，主管部门要有合理的监管架构和必要的技术力量，配备管理员，对现场养护进行检查和技术检查。定期组织例会，对管理工作进行总结，加强业务交流和技术交流。有部分地区对养护的现场管理实施监理市场化，但对于财政资金紧张或是监理服务能力较弱的地区，还是建议由主管部门实施监管。另一方面，养护服务单位应保证足够的人员、设备和应急物资，按合同要求开展养护作业，接受主管单位的考核检查。

养护服务单位不按合同要求履约，是养护管理中的重点问题。园林主管部门要建立健全管理制度，完善考核机制，提升管理水平，提高管理技术。园林企业要注重企业信誉，提高技术水平，加强自律。对不能正常履约的养护单位，应根据合同约定的方式限期整改，严重违约时，可以解除合同关系，按中标顺序交由其他投标单位实施养护，或是重新组织招投标。同时，应将其违约行为记录备案，并纳入企业信用信息平台。

（3）考核奖惩及养护费用发放。园林主管部门一般采用百分制对养护情况和成本要素投入进行考核，对完成紧急任务和整改任务的情况进行奖惩。考核结果和奖惩情况作为养护费用计算和发放的依据。主管部门应据实考核，按时提出养护费用发放申请，养护费用的按时发放为养护工作正常进行也提供了基本保障。

（4）合同期满离场验收。按照《政府采购法》的规定，采购人应当按合同规定对政府采购项目的技术、服务和安全的履约情况进行验收。园林绿地养护的市场化服务可以采用合同约定费用发放进度的方式进行离场验收约束，避免养护单位虎头蛇尾，到合同期尾声时养护管理不达标，撤场时不提供资料和台账，与新养护服务单位交接不畅等问题。

3.4 健全服务评价和监督体系

园林绿地养护服务应该建立健全服务评价和监督体系，应建章立制，制定评价和监督细则，组成由政府部门、公众、媒体第三方机构、专家等参与组成的绩效评价和监督系统对养护服务的效率和效果进行跟踪评价和监督。评价和监督结果作为养护考核的有力补充，是对企业是否具备条件继续对本地区园林绿地开展养护服务的评判依据，也可以反映群众对政府提供公共服务满意度。同时，也应对政府部门进行监督，促进政府做到依法行政、简政放权，减少行政干预[7]。

4 结论

城市园林绿地面临的普遍问题就是“重建设、轻管理”，园林绿地养护实施服务市场化管理是保护城市绿化建设成果的良好举措，从而实现园林绿地的可持续性发展，发挥好城市绿色空间的生态效益和环境效益。通过对园林绿地养护服务市场化节点的研究，加强对各节点的技术控制，有助于保障养护项目的顺利进行，实现养护目标，促进绿化养护管理水平的进步和提高。

[1]国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见[Z].2013.

[2]广东省人民政府办公厅.政府向社会力量购买服务暂行办法[Z].2014.

[3]陆广潮.城市公共绿地养护推行市场化管理的探讨[J].广东园林，2007，29（3）：65～67.

[4]杨志祥.城市绿化养护管理的市场化[J].园林，2012，28（8）：27～31.

[5]河北省物价局.邢台市招投标不规范问题专项清理工作取得显著成效.2016，08.

[6]朱伟华，丁少江.试论对城市绿化养护承包公司的管理[J].中国园林，2000，16（6）：13～15.

[7]沈海燕.政府购买社会组织公共服务的现状、问题与对策[J].大连海事大学学报，2016，15（6）：40～45.

[8]河北省人民政府网站.坚持问题导向实施多措并举扎实推进招标投标不规范问题专项清理.

Node Research on Marketization of Greening Maintenance——A Case Study of Zhaoqing High-tech Zone

Wu Ying
（Municipal and Transportation Management Center of Zhaoqing High-tech Zone Guangdong zhaoqing 526238）

The mode of greening maintenance marketization isaccepted widely for government management.Thispaper analys estheproblemsof incompletebiddingdocument，unfair competition，lacking management and poor service estimate and supervis ion s ys tem during themaintenance marketization proces s.In order to ens ure the appearance of the s cenery and long-term development influence，the paper suggest using the method of node control such as making a detail plan， standardizing the bidding activities，strengthening contract management，improving and perfecting the service and the supervision system to prevent and solve the problems.

Greening Maintenance；Marketization；Node Research

S731

A

1005-7897（2017）16-0016-03

2017-8-10

吴 颖（1979-），园林工程师，硕士研究生，肇庆高新区市政交通管理中心副主任，负责园林绿化建设和养护管理、绿化方案评审工作。