检察官履职保障制度研究

戴磊

摘 要：检察官履职保障制度的构建和完善，不仅关系到检察官依法履行检察职责，获得尊重，更关系到构建社会法治环境，维护司法公平正义的实现。本文从建立检察官身份保障制度、检察官办案保障制度、检察官生活保障制度三个方面，阐述了如何建立检察官履职保障制度。

关键词：身份保障制度；办案保障制度；生活保障制度；员额内检察官

随着司法改革的不断深入，员额内检察官办案责任制的全面推开，能否保障检察官正常履行检察职责，是检察改革取得成效的重要方面。建立和完善检察官履职保障制度，对促进检察官依法独立行使检察权，实现司法公正，具有重要的现实意义。

一、建立科学的检察官身份保障制度是检察官履职保障制度的基础

检察官身份保障制度是使检察官放弃后顾之忧、维护自身合法权益的有力武器，是提高检察官工作积极性的必要条件，也是实现司法公正、提升检察权威的必然要求。检察官职业身份保障制度，对于检察官依法独立公正行使职权，维护社会公平正义具有非常重要的意义。我国现行的检察官身份保障制度存在法律规定不完善、制度不健全，身份保障水平偏低等问题。

（一）从法律上提升检察官的地位

当前各级检察长的级别相比同级政府首长通常低了半级，最高人民检察院检察长也只是相当于国务院副总理的级别，这与宪法中规定的“一府两院”共同接受人大机关的监督，分别行使各自职权，互不干涉，检察机关依法履行法律监督只能的地位有一定差距。实际中，政府开展的很多活动往往把检察机关作为一个部门纳入其中。还有很多地方公安部门领导兼任政法委书记，领导检法工作。这些都无形的把检察机关的地位降了一个档次，不利于检察工作的开展。在此方面可以借鉴澳门地区的经验，从法律上明确检察机关应与同级行政首长的级别相同。

（二）規范检察官“入”和“出”制度

制定操作性强的检察官任免规定，非因法定事由、非经法定程序，不得随意调动、调整检察官的工作，保持检察官队伍的稳定性。这里要关注以下几个问题：一是在因工作需要等原因需要调动单位，或者调整工作岗位时，应事先征求检察官的个人意见，若该检察官不同意调动、调整，除非其工作出现较大失误或者不能胜任现岗位，否则一般不调动、不调整；二是在免去检察官身份，或者调动、调整检察官单位、岗位，应保持其在办案件的连续性，设置保留时限，在该时限内检察官处理完手中案件，然后在实行免职、调动、调整。在紧急情况下，应指定专人接手，做好案件交接；三是对于从其他司法机关或者政法学校选调进检察机关的司法工作人员和学者教授，以及原在检察机关工作，因工作原因调离检察机关长时间后又回到检察机关的人员，原则上暂不担任各级检察机关的领导职务，待工作一段时间后，再根据其资历、能力、考评情况任职。

（三）建立检察官自身的等级制度

刚刚实行的检察官单独序列制度，实现了检察级别与行政级别的脱离，体现的检察工作自身的特点。但笔者认为该制度还需进行如下完善：

1、处理好检察官级别与行政级别的关系。应做到检察官等级与行政级别脱离但又可互相对应。一方面可以使检察官的待遇有参照，党政机关行政级别工资可以作为制定检察官待遇的依据。另一方面少数检察官因工作需要调动至行政部门、机关工作，或者具有司法资格的行政机关、部门人员因特殊需要调动至检察机关工作，可以参照其原检察官等级或者行政级别定新岗位的级别。

2、处理好检察官等级“升”与“降”的问题。结合完善的检察官奖惩措施，实现检察官等级能上能下。这里有个问题值得探讨，就是员额内检察官和检察官助理都具有检察官身份，二者的检察官等级晋升年限是否相同。如果相同，因为员额内检察官是办案的主要力量，承担的案件办理的绝大部分责任，是否对员额内检察官不公平；如果不同，检察官助理的检察官等级晋升年限要比员额内检察官的检察官等级晋升要长，考虑到检察官助理的待遇已经比员额内检察官差了不少，是否又对检察官助理不公平。

二、建立完善的检察官办案保障制度是检察官履职保障制度的核心

检察机关办案，时采"协同办案"乃至团队协作形式，但以单独办案制为基本，检察官办案责任制即"承办负责制"。因此不应以主任检察官责任制代替检察官责任制，同时，应当划清权限范围，保障承办负责制的有效运行。员额制的实施，可能压缩主任检察官制度的运行空间。主任检察官与业务部门负责人的设置与职能区分，应尽可能合一。不能合一时，部门负责人重点负责宏观指导，主任检察官主要负责个案审核。捕、诉合一虽有利于提高效率，但使批捕不中立弊端更为明显。检察官责任制应与检察长负责制相协调，实现合理授权。应建立权力清单，检察权运行机制的设置和管理应当细化与科学化。

（一）建立合理的检察办案模式

结合员额内检察官办案责任制，检察机关办案模式应突出主办检察官的办案主导地位。一是尽量下放办案权利清单，变领导决定为办案人员负责，由案件承办人自己分析判断，确定办案的方法步骤、采取强制措施和是否起诉等内容，增强检察官办理案件的自主性；二是增强检察官的调查权力，变被动监督为主动监督，虽然法律规定单位和个人有义务配合检察机关办案，但实际上还是存在以单位规定、个人有事、工作繁忙等理由推诿拖延、故意刁难等不积极配合的情况，应细化法律，加大对不履行义务行为的处理力度并确实落到实处，增强检察官办案的积极性；三是建立检察官职务行为豁免制度，对检察官在履行检察职权时的行为和造成的后果应依法科学评价定性，非失渎职行为和非主观枉法行为应免除检察官的责任，增强检察官办案的担当性。

（二）建立有效的防干预制度

如何杜绝检察官在办案过程中受到内、外部干扰，办“人情案”、“命令案”的现象，保证检察官办案的独立性，是保障检察官依法履行检察权的重要内容。一是在“谁承办谁负责”的基础上视情增加“谁决定谁负责”制度，检察机关领导不同意主办检察官的意见时，如果以命令的方式要求主办检察官更改意见，必须以书面形式提出，后果由领导承担，如果仅以口头的方式，主办检察官可不遵守命令；二是建立党政机关领导干预办案问责制，并制定相应的法律法规，对干扰办案的人员应问责和纪律处分，情况严重的应追究其法律责任。三是建立检察官保护相关法律规定，结合检察官身份保障制度，严防对检察官采取免去职务、人身伤害、调动工作、调离岗位等报复行为。

（三）建立严密的监督监管规范

加强对检察官办案工作的监督，也是检察官办案保障制度的一个重要内容。要完善检察官办案的监督体制，特别是员额内检察官办案责任制推行后，检察官的权利增大，更要加强对检察官行使检察职权情况的监管力度，防止发生检察官滥用职权违规办案、利用办案权利谋取私利等现象出现。即在不影响检察官办案独立性的前提下，对案件办理全流程进行监督。

三、建立合理的检察官生活保障制度是检察官履职保障制度的重要内容

提高检察官的生活质量，解决好检察官的后顾之忧，有利于检察官更投入的开展工作、更有效的履行职责。

（一）进一步提高检察官待遇

在检察官等级单独序列的情况下，可实行检察官等级工资、工龄工资与工作、生活等津贴组成的工资待遇。工资的结构分布要合理，特别是每一等级当中的档次要科学设定。要考虑到各级检察院特别是基层检察院的检察官等级限制，以及一线办案人员的工作强度，适当增加基层工作补助和一线办案补助。

（二）加强对检察官家庭的关注

一是要加大对检察官家庭生活、家属就业、小孩上学等问题的关心，尽可能提供帮助；二是在检察官遭受打击报复时，除对检察官人生安全、个人名誉进行保护外，也要对可能出现的对检察官家人亲属进行的人生、财产安全侵犯的事件进行预防预测，适时提供司法保护；三是关心困难检察官家庭，定期走访慰问，切实帮助解决生活难题，改善生活条件。

（三）建立检察官救助机制

应建立和完善检察官救助制度，对因公或者因意外而负伤、致残甚至牺牲死亡的检察官及家庭进行救助，让检察官看得起病、住得起院，不至于因伤、因残、因亡導致检察官及其家庭生活陷入困境。一方面检察机关应设立专项资金，用于抚恤、伤残赔偿、解决困难；另一方面可在现有医疗保险的基础上，给检察官增加购买意外伤害险等保险。

检察官职业保障水平的提升，不仅关系到检察官群体的职业素养与荣誉，更事关司法公正目标的实现。作为一项系统化的改革工程，检察官职业保障制度的探索、完善首先需要明确其立足点，抓准其着眼点，完善其基本点，注重其契合点，以渐进、稳妥的方式迫近预期效果。为此，理论层面的充分论证固然不可或缺，而实践角度的探索尝试更是异常重要。为了实现检察官队伍的正规化、专业化、职业化，职业保障体系的基础性地位将愈发凸显。

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