如何正确实施政府数据开放制度架构

信息共享泛指特定范围内的主体之间相互开放信息资源，相互获取和使用对方数据资源或共同数据资源，属于限定主体范围的数据开放。信息共享既可以適用于政府部门之间，也可以适用于私人领域，是在一定范围的主体之间共享特定的数据资源。政府内部的不同部门之间共享信息，称为政务信息或数据共享。

政务信息共享与政府数据开放具有不同的定位，实现不同目的或数据价值。数据开放面向社会主体，实现数据的社会化利用；而政务信息共享则面向政府内部或公共管理机构，旨在改善政府的治理结构，提高运营效率，节约运营成本。《共享办法》还提出要坚持“一数一源”，通过政务信息资源共享交换体系，实现相同信息的单一采集，共用共享的目标。这也就意味着政务信息共享本质上在于通过减少信息源头、提升政务信息的标准化，通过分享提高效率，以此节约行政资源和社会资源。因为信息源头越少、标准化程度越高，那么分享就越容易，公共管理的成本就越低。

政府数据开放面向的是社会主体，追求的是数据社会化利用，所以与政府数据共享的运行机理不尽相同。一些能够在政府部门间共享的信息，并不一定能够向公共管理机构以外的主体开放；在政府部门之间共享时不受限制的，对外开放时就必须受到限制；在政府部门之间共享时不收取任何费用，在对外开放时则可以根据具体情况收取相应费用。

第一，确认公共机构对公共数据的管理权。数据开放必须遵循一定规则，否则会导致数据使用的无序或失控。数据开放规则的基础是承认数据持有人对数据的事实控制权。实际上，赋予公共机构对数据的管理权，一方面是赋予其维护编制数据的权利，另一方面则是施加给其持续向社会供给可用数据的义务。此外，赋予其管理权还有利于维护数据上可能存在的合法利益。作为公共数据管理人，公共机构有义务开放数据，也义务维护和管理好公共数据的利用秩序，而这些都以明确其权利为前提。

第二，建立公共数据分类开放制度。最大限度地使公共机构所掌握的公共数据得到利用是数据开放的基本目标，为此应当确立有条件的数据开放方式，尽可能减少不予开放数据的例外情形。首先要根据数据性质、用途、数据上可能存在的权益等因素对数据进行科学分类，建立无条件开放、有条件开放和不予开放的数据分类体系和清单，并对有条件开放的条件及其适用作出清晰界定。在这个过程中，一定要将开放的范围和条件与信息公开、信息共享区分开来，围绕公共数据的使用价值最大化的目标进行制度设计。

第三，以不同类型数据许可协议实施数据开放。数据开放是政府向社会持续供给数据产品以作为政府步入数据时代后的一项公共服务。为使这项服务稳定有序地进行，需要相应的制度工具——数据许可协议。为有效实施数据开放战略，我国需要根据自身基本国情建立相应的公共数据许可使用制度。政府数据开放多以政府运营的公共数据库为基础，对于无条件开放，运营机构可以发布标准化的数据自由使用许可协议，明确可以自由、免费、无任何限制地使用的数据范围和使用规则，尤其是明确使用人的义务。如果是有条件的开放，那么应当基于开放数据范围或类型，与具体使用的情况为基础签署“数据使用许可协议”，明文确定使用人的数据使用范围、用途、使用方式、使用的禁止条款、违约责任等内容。