粮食生产、生态保护与宏观调控政策*

余志刚,樊志方

(东北农业大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨 150030)

·粮食安全·

粮食生产、生态保护与宏观调控政策*

余志刚,樊志方

(东北农业大学经济管理学院，黑龙江哈尔滨 150030)

[目的]长期以来，粮食生产与生态保护一直是一对矛盾综合体，为了实现粮食安全目标，人们往往忽略对于生态的保护，通过对二者之间的相互影响机理的分析，提出更好的宏观调控政策。[方法]采用因果分析法对粮食安全框架下的粮食生产和生态保护的演进关系、影响形式和内容进行了研究，最终给出了二者协调发展的粮食宏观调控政策设计对策。[结果]首先，不合理粮食生产活动对生态环境造成的严重破坏，主要体现在水土流失、水资源浪费、化学物质的残留和生态环境的污染； 其次，被破坏的生态环境反过来影响了粮食生产的数量和质量，进而对粮食安全产生了威胁。[结论]为了保证粮食安全的目标，长期牺牲生态环境的做法已经带来了严重的后果，这种后果不仅仅表现为当前的生态失衡，更严重威胁了未来的粮食安全。因此，要充分发挥粮食宏观调控政策的作用，加强生态功能设计，具体可从建立农业自然资源保护和有效利用的制度机制、加强政府生态农业的主导型地位及投入水平、以技术进步支撑保护农业生态和粮食安全和以法律手段规范保证相应措施的顺利实施4个方面进行设计和完善。

粮食生产 生态保护 资源短缺 环境污染 气候变化 宏观调控

0 引言

在人类漫长的历史时期，粮食安全与生态保护一直是一对矛盾综合体。农业革命之前，粮食生产始终没有摆脱马尔萨斯陷阱，战争、瘟疫一次次粗暴地调整着人口与生活资料之间的平衡。为了满足基本的食物需求，人们不得不通过毁林开荒、围湖围海造田等形式来扩大粮食作物的种植面积，结果造成了生态环境的破坏。近几十年来，随着粮食生产中技术的进步和化肥、农药、农膜等现代农业生产要素的使用，因自然资源和社会经济资源的开发利用方式不当而带来的破坏力空前强大，人类社会正面临着一场严峻的生态危机[1]，环境污染、资源浪费等问题逐渐显现出来，并进一步威胁到粮食质量安全与生产的可持续发展[2]。

1 粮食安全与生态保护的演进逻辑

长期以来，我国粮食生产政策的目标都不是单一的，它包含了粮食安全、农民增收、调整结构和稳定生态等。但从近年来政策实施情况来看，这些目标很难同时达到，更多的时候，为了满足粮食安全的需要，忽视了农业结构调整和生态保护。把粮食安全与生态保护问题放在同一分析框架内，通过因果分析法来探究粮食安全与生态保护之间的关系。通过数据分析和文字梳理，发现其中隐含的逻辑结构(图1)。

图1 粮食安全与生态保护的演进逻辑

首先，我国农业生产中，以机械化、化学化为基本内涵的石油农业的广泛发展极大地促进了粮食产量的增长，粮食供求关系由长期短缺变为相对过剩[3]。其次，为了保障粮食安全，高投入、高产出的农业生产方式对生态环境造成了严重破坏，主要表现在：一是边际土地的大量开垦与深层地下水的过度开采，造成严重的水土资源流失； 二是化肥、农药与农膜的大量使用，导致了以土壤毒化、水体污染为代表的面源污染[4]； 三是石油农业带来了碳排放量的增加以及有毒有害气体的排放，加剧了天气变暖等气候变化。最后，生态环境的破坏又会带来耕地地力下降、水资源短缺等，造成粮食单产和质量的下降。从上述逻辑关系来看，为了保障粮食数量安全造成了生态环境的恶化，最终影响质量安全，二者似乎是不可兼得的关系。但从发达国家的发展经验来看，通过政策设计和引导，可以实现二者的协调发展。

2 不合理粮食生产活动破坏生态环境的主要形式和内容

近年来，为了保障粮食安全，我国粮食生产中采取了诸多不合理的行为，例如掠夺性耕作、化肥、农药和农膜的过量施用，这些行为对生态环境造成了诸多破坏。

2.1 不合理耕作导致水土流失和水资源浪费

同历史时期一样，为了保障更多的土地用于粮食生产，人们对土地采取了掠夺性的利用方式，使土壤受水力、重力、风力等自然力的侵蚀而大量流失[5]。数据显示，严重的水土流失导致全国年均损失耕地达6.67万hm2，东北黑土层逐渐变薄，黄土高原水土流失严重区每年流失表土1cm以上[6]。同时，又造成粮食生产水资源浪费现象依然严重：一是农田灌溉方式粗放导致水资源浪费严重。从世界范围来看，发达国家农业用水占全社会用水比重大约是40%，发展中国家是60%～65%，而我国是55%，农业用水特别是粮食用水成为我国水资源浪费的主要来源*数据来源：《水利部：到2020年全国用水总量是6700亿m3》，人民网-环保频道， 2014年09月29日。。二是农田灌溉水有效利用系数低。欧美发达国家60%～80%的灌溉面积采用喷灌、滴灌的灌溉方法，农业灌溉率在70%以上*数据来源：《中国节水灌溉行业发展监测分析与市场前景预测报告(2015～2020年)》。。而从我国来看，农业灌溉特别是粮食作物的灌溉大部分都是采用大水漫灌的形式，耗水严重、效率低下。

2.2 化肥不合理施用造成水体、土壤和大气的污染

当前，我国的化肥施用量逐年增大，且利用效率较低。据国家统计局数据显示， 1978年我国化肥施用量为884万t，而2014年增长为5995.94万t，占世界化肥施用量的30%左右，平均施用量是世界平均水平的3倍以上，达到了国际公认的化肥施用安全上限(每公顷225kg)的1.62倍(表1)。从利用率方面来看，国家环保部公布的《2015年中国环境公报》显示，全国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为35.2%，远低于欧洲主要国家65%的利用率水平[7]。化肥过量施用、利用率低，不仅给农民增加了大量的无效成本，而且带来了一系列生态环境问题，主要表现在：一是氮肥、磷肥通过地表径流污染水体，使水体富营养化，而且长期过量施用氮肥，还会造成地下水中硝酸盐污染； 二是化肥的不合理施用，造成土壤酸化、板结、硝酸盐污染、次生盐碱化，以及重金属污染[8]； 三是化肥过量施用会产生大气污染和温室效应。据估计，人类每年因施用氮肥而产生约150万t的温室气体N2O-N，占人类活动向大气输入N2O-N量的44%[9]。而我国每年的氮肥施用量占全球氮肥总施用量的35%以上[10]，大大增加了农田N2O-N的排放。

表1 2002～2013年我国与世界化肥单位面积施用量对比 kg/hm2

2.3 农药超量施用造成了严重的生态紊乱和健康威胁

农药的使用对我国粮食增产起到了重要作用，据统计，我国通过在病虫害防治中使用农药，每年可减少粮食损失150亿kg[11]。然而就目前的使用情况看，农民盲目加大药量、厂家违规生产国家禁止的高毒农药等问题突出。统计数据显示，我国农药施用量逐年上升，从1991年的76.53万t增加到2014年的180.69万t，增长率136.1%，年增长率3.64%； 同期我国粮食产粮由4.35亿t增加到6.07亿t，增长率为39.54%，年均增长率为1.4%，远低于农药增长率。也就是说，农药施用量的增加并没有带来粮食产量的同步增长，农药施用带来的边际效益严重下降。滥施农药除了危害食品安全和人体健康外，还会对生态环境造成一系列严重危害，主要表现在：一是以直接洒落和降雨冲刷等形式进入土壤，经过长期积累，造成土壤酸化、板结。二是通过降水、灌溉等进入河流、湖泊，造成地表水污染，进而导致大量水生生物、有益昆虫的死亡甚至灭绝，严重威胁生物多样性。三是在制造和施用过程中均会造成空气污染，一部分降落在农作物上被人食用，另有一部分附着在空气中被人体吸入、渗透进皮肤，严重危害人类的身体健康。

2.4 农膜的过量使用和残留严重危害了耕地质量

为了保水、提高积温和防止病虫鸟害，农膜在农业生产中得到广泛应用，尤其是水稻生产中大量使用。近年来，我国农膜施用量逐年上升，从1991年的64.21万t增加到2014年的258.02万t，增长率301.83%，年增长率6.23%，我国每年农膜残留率高达42%[12]。但是，农膜的大量使用在促进我国粮食增产、节水的同时，也给我国生态环境造成了严重危害。主要体现在：(1)耕地中残留农膜将切断土壤空隙连续性，造成重力水移动时产生较大阻力，向下移动速度慢，进而使水分渗透量下降，不仅削弱土壤抗旱能力，导致水分下渗难，带来次生盐碱化等后果[13]； (2)农膜材料的主要成分包括高分子化合物聚乙烯和聚氯乙烯，此类薄膜在土壤中表现出较强的抗机械破碎性，若长期残留在土壤中，不仅会妨碍气、热、水和肥等的流动和转化，而且会对土壤的物理性结构造成破坏[14]。

3 生态破坏对粮食安全构成了严重威胁

3.1 水土资源短缺制约了粮食生产的数量

图2 1996～2013年基于两次土地调查的全国耕地面积变化趋势

水土资源是粮食生产中最重要的要素之一，而从我国水土资源的现状来看，为了保障国家粮食安全，对土地和水资源进行了剥削式的利用，水土资源流失严重，目前已经成为制约我国粮食安全的重要因素。首先，从耕地来看，不仅人均数量不多*我国现有耕地面积列世界第2位，而人均排在世界第67位。，并且，我国耕地面积呈逐年减少之势*据第二次土地调查数据， 2013年我国耕地面积为1.35亿hm2，比1996年减少5.89%，距离18亿亩(1.2亿hm2)耕地红线越来越近。(图2)，耕地质量也不断下降*主要体现在播种指数过高，种植制度不合理，耕地得不到休养生息，加上过量施肥所造成的土壤板结，共同导致我国耕地地力不断下降，进而将影响粮食单产。。近10多年，我国基础地力对粮食产量的贡献率下降了5%，目前仅有50%左右，而欧美国家是70%～80%[15]，将严重影响国家粮食安全。从水资源来看，同样是存在着总量丰富、人均有限*2014年全国的水资源总量为27266.9亿m3，约占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，名列世界第四位； 但从我国人均水资源占有量来看， 2004～2013年我国人均水资源的平均水平只有2003 m3，约为世界人均水平的25%，是人均水资源特别匮乏的国家之一。、地域分布不合理*从水资源的粮食产销区分布来看，粮食主产区人均水资源占有量平均水平低于全国水平，仅为1485.0 m3， 13个主产省(区)中有9个省(区)人均水资源占有量均低于全国平均水平，其中，低于1000 m3的就有5个地区，分别是河北、山东、河南、江苏、辽宁。的问题，加之近年来水资源浪费的严重，严重威胁着我国粮食安全。

3.2 环境污染对粮食安全构成了直接威胁和潜在风险

近年来我国粮食数量安全主要建立在大规模农业面源污染的基础之上，农业面源污染对粮食质量安全构成了直接威胁。在全国七大流域中，有近50%的河流受到不同程度污染，湖泊富营养化加剧[4]。随着我国人口的持续增加，对农产品的需求有增无减，为了满足人口增长对农产品的需求，未来一段时间对化学投入品的依赖仍然存在，与之对应的面源污染排放在未来一定时期内也具有刚性，可耕种的土地面积也会越来越少，直接影响粮食安全。除了直接威胁之外，农业面源污染还给粮食质量安全带来了隐形威胁。化肥、农药、除草剂、地膜及其衍生污染物中，有相当一部分进入土壤、水体或大气中，并通过生态循环系统累积在动植物体内，威胁粮食质量安全。

3.3 气候变化影响了粮食生产的产量和格局

以全球变暖为主要特征的气候变化是当代国际事务的重要议题之一。从全球范围来看，极端天气、气候事件增多，对全球粮食产量带来的不稳定性增强，而尤其重要的是，全球变暖通过影响作物生长进程、适宜种植区和灾害性因子等的变化，对粮食生产产生重要影响。就我国来看，热量条件的增加促使东北地区作物春季物候期提前和秋季物候期延后，从而使作物播种期提早、收获期推后，延长了作物适宜生育期，如东北大部分地区玉米生育期天数增加10d左右[16]。对于水稻来说，近十几年来我国适宜种植区域有所扩大，东北适宜区向北扩展，江淮以南地区的双季稻潜在适合面积增大，这必将有利于水稻总产量的提高； 而对于小麦产量的影响尚无明确定论。

4 粮食宏观调控政策体系中的生态功能设计

生态保护与粮食生产兼具极强的正外部性和弱质性，具有一定的公共产品属性，这种属性决定了政府在处理好二者关系中的重要地位和作用。粮食宏观调控政策体系中的生态功能设计，就是要从政府的宏观政策层面强调如何立足于保障粮食的数量安全和质量安全，充分发挥粮食的生态功能。

4.1 建立农业自然资源保护和有效利用的制度机制

从国外经验来看，保护自然资源是每个国家确保粮食安全的长期而又艰巨的任务，建议对确保我国粮食安全的耕地等自然资源采取严格的保护政策。首先，要实行最严格的耕地保护制度。将耕地建档立卡，明晰耕地产权，加强农用地的地籍管理； 转变经济发展方式，促进土地节约集约利用； 构建科学合理的政绩考核责任机制，调动农民保护耕地的积极性。其次，要通过市场、政策和技术手段对水资源进行保护，积极鼓励农户引进有效的农业灌溉设备与技术来提高农业用水效率，施行农业用水的逐步收费制度，制定适宜的弹性水价机制，用市场手段来解决水资源保护问题。

4.2 加强政府生态农业的主导型地位及投入水平

为强化粮食生产中的生态功能，应加强政府主导型，从需求端入手，不断完善绿色、优质粮食的品牌认证、开发、推广工作，从供给端入手，提高农民从事生态农业生产的积极性。具体来说：(1)增加政府财政投入水平，并根据实际情况动态调整农业资源保护与利用水平。(2)要加强政府对市场主体的引导，拓展市场化投入渠道，完善农产品流通体系，提高农民绿色生产的自觉性。(3)建立多主体参与的生态农业生产体系，充分利用新型农业经营主体的规模经营优势，加强对多种规模经营主体的生态监管与引导，并利用政策资金在节水灌溉、耕地保护与质量提升等方面对其加以引导。

4.3 以技术进步支撑保护农业生态和粮食安全

制度需要技术与工具来支撑，尤其是在我们利用和改造自然的粮食生产活动中体现得更为明显。在水资源的保护与利用方面，可采取季节性休耕、作物种植制度改革、农业节水灌溉技术的改进与推广等方式。在耕地资源的保护与利用方面，一是需要免耕播种、深耕深松等技术和装备的改进、应用与推广来培肥地力、保温保墒、稳产增产； 二是需要提高农户施肥的知识与技术，继续推广测土配方施肥技术、机械深施肥技术等，以减量增效； 三是要加快研究、推广全程农药减量增效技术等。在空气质量提升方面，加大对工业废气、汽车尾气等污染过滤技术的研发与推广，以减少雾霾天气对农作物的负面影响。

4.4 以法律手段规范保证相应措施的顺利实施

不只我国，发达国家在农业生产发展历程中也都经历过生态环境的恶化问题，他们的一个共同经验就是将相应的政策措施进行法律化，从而使得措施固定化和程序化。比如美国通过农业法案的形式将以地租补偿为主的资金补贴变为对土地休耕项目的最大支持[17]，法国的“理性农业”同样具有代表性[18]。我国在进行粮食生产生态功能设计时，也应该参考和借鉴发达国家的相关经验，通过立法形式将政策规定化和程序化[19]。具体来说，一是积极开展生态农业立法工作，真正将绿色生产、耕地保护等纳入法律体系； 二是规范法律执行，通过出台法律解释、出台地方性法规等办法规范法律执行过程； 三是强化执法监督，开通信息平台，为群众开展执法审查、执行监督等提供方便平台。

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FOOD SECURITY, ECOLOGICAL PROTECTION AND MACROECONOMIC REGULATION POLICY*

Yu Zhigang, Fan Zhifang

(Economics and Management College, Northeast Agriculture University, Harbin, Heilongjiang 150030, China)

For a long time, there is a contradiction between food production and ecological protection. In order to achieve the goal of food security, people ignored the ecological protection. Using the causal analysis method, this paper analyzed the evolution relationship, influencing factors, and content of grain production and ecological protection, and then proposed some solutions to design the macro-control policy. The results showed that: first, due to unreasonable agricultural production, the ecological environment was destroyed, such as soil erosion, water resource waste, soil residue of chemical fertilizers and pesticides, and so on. Correspondingly, the destroyed environment had caused serious damage to the crop production. The consequences showed not only the current ecological imbalance, but also a serious threat to food security in future. Finally, it put forward some policy recommendations, such as improving the effective use of the government, establishing agricultural natural resources protection mechanism, strengthening the ecological agriculture dominant position, enhancing the protection of agricultural ecology, and designing legal means to ensure food security.

food production; ecological protection; resource shortage; environmental pollution; climate change; macro regulation

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170516

2016-12-19

余志刚(1983—)，男，山东济宁人，博士、副教授。研究方向：生态农业与粮食安全。Email：yzg@neau.edu.cn

*资助项目：国家自然科学基金项目“我国粮食产业发展中的主产区政府利益与行为研究”(71303041)； 教育部人文社科基金项目“我国粮食宏观调控的计量分析与政策选择”(12YJC790244)； 黑龙江省高校青年创新人才培养计划项目“产粮大县发展的内生动力和外部政策设计”(UNPYSCT-2016015)； 东北农业大学青年才俊项目“粮食主产区的补偿与发展问题研究”(14QC54)

F326.11; F323.22

A

1005-9121[2017]05108-06