政府管理中的自利性与公共性刍议

赵志君

摘 要：政府管理具有自利性和公共性。公共性是政府的根本属性，即管理社会公共事务的属性。政府作为特殊的社会组织，也存在为其自身和部门发展谋求利益的属性，这是政府的自利性。正确的认识并处理政府的自利性和公共性，有利于打造服务型政府，更好的为人民群众服务。

关键词：政府管理；自利性；公共性

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2017）06-0038-04

一、引言

自政府产生之日起，人们就对政府的公共性开始了探讨和研究，时至今日，公共性是政府的第一属性毋庸置疑。然而，政府作为一种特殊的社会组织，公共性不可能成为其唯一的属性，为了实现其个人及组织的发展和利益，不可避免的，政府具有了自利性的属性。建立服务型政府和法治政府是政府机关的重要目标，在实现这一目标的过程中，能否正确处理市场经济活动中政府的公共性与自利性的关系，对于政府职能的发挥具有至关重要的意义。

二、政府管理中的公共性

（一）公共性是政府的根本属性

所谓政府的公共性，是指政府存在的根本目的是实现公共目标，创造社会价值。政府与私人机构最大的区别也在于其公共性，政府通过各种法律手段和政治措施，维护人民的财产安全和各项权利，从而实现其公共目标、维护国家安全。

（二）政府公共性的起源

近代以来，西方学者对于政府的公共性进行了大量研究和探讨。

早期政治家柏拉图从道德的角度对政府的公共性进行了论述，他阐述了城邦的正义及“善”的问题，他认为城邦存在的目的就是为了实现公共的“善”及正义，正义就是“每一个人完成其作为一个人份内的事而不去干涉别人份内的事”，可以说合乎正义的城邦就等同于“至高的善”的城邦。而亚里士多德则延伸了柏拉图的观点，对城邦正义的问题做了进一步的阐述，他认为城邦是人们由于“群性”而聚集到一起产生的有机整体，它为人们提供善与正义的生活方式，它产生的公共生活是人类发展并完善自己的前提，没有公共生活的人不是一个完整的人，而善和正义的生活方式可以认为是城邦所创造的社会价值[1]。

早期关于政府公共性的论述多数是从契约概念而来的。政治家洛克认为，在自然状态下的人都是独立的，一旦遭受来自自身以外力量的胁迫和侵犯时很容易紧张，加之缺乏公正的审判，此时战争就很容易爆发，影响人类的发展进步。因此，为了维持稳定的状态，保护人们的财产不被侵犯，进而避免战争的发生，人类之间就需要订立一个所有人都必须遵守的契约，而政府则被赋予了制定并执行这个契约的权力。政府是以公共裁判和契約缔结者财产保护者的身份而存在的，在实现社会福利的过程中，政府制定法律，并应用公共的力量来确保法律的实施，从而保护国家不受外来侵略者的侵犯，维护公民的合法权利。与洛克不同，边沁从功利性的角度对政府的公共性进行了探讨。他认为人们加入政府组织后可以使整体的社会福利增加，从理性的角度考虑，人们成立并加入政府组织，在政府组织的统一管辖下生活，远远大于自然状态下的社会福利，实现了社会福利的最大化。在“代议制政府”一书中，密尔指出政府通过教化人民并利用人们身上具有的最高品质达到促进人类进步的目的[2]。

马克思认为阶级性是政府的本质属性，同时政府也具有广泛认可的公共性。马克思曾经说过：“国家是阶级社会发展到一定阶段，社会矛盾无法调和的产物，国家的本质特征就是凌驾于社会之上与人民相分离的权利，为缓和社会冲突而存在的”。例如，社会中一些公共设施的建设必须由国家来执行，这就是政府公共性的重要体现。

虽然各个时代对政府公共性的解读不同，但是可以看出实现公共目标、创造公共价值是政府的重要职责，一旦政府失去了其公共性这一根本属性，那么政府也就失去了其存在的意义。

三、政府管理中的自利性

（一）自利性是政府的重要属性

政府拥有管理公共事务的属性，即公共性，但公共性并不是政府的唯一属性，盲目的夸大政府的公共性属性，忽略政府的自利性，将不利于服务型政府和法治政府的建设。政府公共性属性界定的重要前提是政府工作人员毫无私利，他们追寻的目标与总体意义上政府创造社会福利的目标是一致的。然而，这种假设条件在实践中是不成立的。因此，自利性毫无疑问也是政府管理中的重要属性，不可忽视[3]。

具体而言，政府的自利性是指政府在谋求社会福利、管理公共事务的同时，也在为个人及组织发展创造条件。政府之所以具有自利性，是由于脱离了抽象意义的政府概念，在实践生活中政府机关人员总是社会中真实存在的人。从政府的角度看，政府是无私利的，是完全公共性的，然而这些在政府部门工作的人却是自身利益最大化的，他们的目标与政府的目标是有矛盾的，此时政府的权利就脱离了人民群众，政府机关的目的也就由服务于大众转变成了服务于少数的政府机关工作人员。因此政府机关在管理过程中一定存在着自利性，这是不可避免的。

（二）政府自利性的起源

著名的思想家卢梭认为政府工作人员在管理社会秩序的过程中，他的身份排名排在首位的是作为人自身的利益，其次是作为政府机构工作人员，最后才是作为社会成员的公民。这种身份的排位恰恰与其管理社会事务、实现社会福利最大化所要求的排位极差是相反的。

在经济学研究中有一个“经济人”假设，即每一个从事经济活动的人都是理性的，在经济人参与市场活动过程中，他会从自身偏好出发，以自身的经济利益为目标，争取实现自身效用最大化。同样的，在政治市场中，虽然政府管理中具有公共性，需要以社会利益最大化为目标，但根据“经济人”假设，政府人员可以看做“政治人”，他同样会追求自身在政治领域的利益最大化。政治人是利己、理性的，例如在实施一项公共政策的过程中，政治人不但会考虑政策实施后给人民大众所带来的社会福利如何，同样也会把自身会由此项政策会获得选票数量考虑在内。当然这种自利性并不是无限的，它会受到政治人在实现自身利益最大化过程中所遇到的各方面的限制[4]。

公共选择理论对于政府市场的自利性也进行了深入的探讨。传统理论认为经济市场活动与政治市场活动完全是相分离的。人在经济市场和政治市场所做出的行为是不同的，在经济市场中，人作为“经济人”要实现自身经济利益的最大化，所有的行为都要以自身效用最大化为目标；然而在政治市场中，社会效用的最大化是政治家追寻的根本目标，政治市场中的人都是利他的、无私利的。人在经济市场和政治市场的不同行为，就好比一个人由于从事的职业不同，行為模式就发生了变化，可以说，传统理论变相的认为人是具有“分裂人格”的。

公共选择理论打破了传统理论的观点，将经济市场中的“经济人”假设推广到了政治市场，他认为政治机关人员的根本目标也是实现自身利益的最大化。正是由于政治市场上这种利己主义的存在，因此我们需要制定相应的制度来对政治市场进行监管和制约，从而使政府从业人员更好的服务于广大人民群众。

新制度经济学理论对“经济人”假设作出了进一步的补充和修改，它认为经济人的行为动机具有双重性，并且具有机会主义倾向。人的行为动机双重性是指人不仅追求财富最大化，同时也追求非财富最大化；人的机会主义倾向是指人追求利益最大化过程中会有各种情况发生，人会根据具体的情况选择最符合自身利益的行为。

马斯洛的需求层次理论认为人的需求层次是从低级到高级的，首先是生理、安全、和社交等低级的物质需求，其次是自我实现等高级的精神层面需求。政府工作人员同样适用马斯洛需求层次理论，因此，首先他要满足自身低层次的经济利益，然后才会追求工作带给他的精神需求。在现有文明状态下，经济利益的满足是实现政府工作人员效用最大化的关键一环。

四、政府管理中自利性与公共性的关系

作为政府的本质属性，政府的公共性发挥着管理社会事务的重要职责，充分发挥政府公共性，有利于实现政府调节市场经济、维护社会公平正义、提供社会公共服务和产品等功能，有利于增加社会福利。而自利性也是政府管理的重要属性，在履行政府职能、实现社会目标的过程中，不同的政府部门、不同的层级之间往往存在自身利益的冲突，官员之间相互争夺利益是自利性的的重要体现。此外，政府部门工作人员利用垄断职权谋求私利甚至贪赃枉法都是自利性的鲜明案例。因此，分析政府管理中自利性与公共性的关系，有利于更好的实现政府的服务职能，使政府更好的发挥社会作用。

（一）自利性与公共性对立统一

政府提供的总的社会资源就好比一块大蛋糕，蛋糕的大小是有限的，将蛋糕分给政府和人民大众两个群体，由于政府自利性的存在，政府部门个人或部门为了追求自身利益就会夺取本该分给人民大众的社会利益，减少人民大众分得的蛋糕的大小，这就是政府部门自利性与公共性对立的一面。

政府的自利性与公共性也存在统一的一面。首先，政府调节市场经济、提供社会公共服务，为政府自身建设提供了强有力的技术及设备支持。其次，良好的政府自身建设也有利于提高政府的工作效率，有利于政府更好的管理社会公共事务，维护社会的公平正义，为公共建设创造良好的基础。

（二）自利性与公共性缺一不可

树跟和树干、树枝构成整个大树，树根为树干和树枝的生长汲取地下的养分，树干和树枝在地上吸收阳光雨露，缺少了任何一个部分，大树都将不能成长。政府要想存续发展，自利性与公共性缺一不可。自利性就好比树根，它是政府的内在属性，政府内部工作人员自身利益的满足有利于更好的实现政府的服务职能，没有任何一个组织是不需要内部考量的，举一个现实例子，为了更好的管理公务员和发挥其作用，政府设立了许多保障制度和激励制度；公共性就好比大树的树干和树枝，它是政府的外部属性，政府存在的根本意义就是管理公共事务。

（三）自利性与公共性相互促进

政府自立性的满足有利于更好的实现其公共性，反过来，政府公共性的实现有利于保障政府部门的利益。

五、正确处理政府管理中的自利性与公共性

公共性是政府的本质属性，自利性是政府的重要属性，二者在政府管理社会事务过程中都是不可避免的。因此，正确的处理二者之间的关系，有利于政府职能的实现，对于公共利益具有重要的意义。

（一）充分发挥政府处理公共事务的作用，划定职能边界

公共性是政府的根本属性，管理社会事务是政府存在的根本意义，失去了公共性的政府是没有价值和意义的。

更好的发挥政府的公共性职能，首先我们要搞清楚政府和市场的关系。我党在十八届三中全会上明确提出，市场在资源配置中其决定性的作用，要更好的发挥政府作用。虽然市场配置资源效率较高，但也存在其固有的缺陷，如信息不完全、公共设施等。在发展国民经济的过程中，一些工程项目如水利、道路等公共基础设施是不以盈利为目的的，仅仅依靠市场根本无法解决，必须依靠政府部门进行投资建设。可以看出，社会化大生产过程中供求均衡和产业结构均衡问题仅仅依靠市场的自发调节是无法实现的。此外，市场自发分配会造成严重的两极分化现象，不利于社会的稳定，这也需要政府部门的参与。

为了更好的发挥政府提供公共服务的职能，笔者提出四点建议。首先，政府要放权给市场，实现政府职能的转变，使市场在资源配置中起决定性的作用，从而提高市场运行效率，激发市场活力。其次，加大市场监管力度，维护市场秩序。要严格管理中介机构，确保其合法性；完善公正执法和舆论监督相结合的市场监管体系；建立健全产品质量监督管理体系，对市场上知法犯法行为和假冒伪劣产品予以严厉打击。再者，要提高社会福利水平，大力建设公共基础设施，积极推进社会养老保险制度，为更好更快的发展我国市场经济打下坚实的基础。最后，提高政府工作人员的办事效率，精简办公程序，撤销一些不必要的岗位，严防政府部门的“寻租”行为。

（二）将政府部门自利性控制在合理范围内，防止自利性的负面影响

政府的自利性一定要把握合理的度，合理范围内的自利性是指政府工作人员通过公正公开透明的制度依靠其自身劳动获得的合理利益。从微观层面来讲，实现自身利益最大化是每个人参与经济社会生活过程中的客观需要，从事社会管理的政府工作人员大多是社会精英人物，只有当公务员的自身生活发展需要得到满足时，他才能有效率的管理公共事务，为人民大众服务。从宏观层面来讲，当政府机关各地区的发展需要得到满足、各地区共享经济发展带来的好处时，社会才能稳定发展。

政府的自利性一旦超过了合理的范围，就会给带来诸多不利影响，不利于政府部门作用的有效执行。过度的自利性可能会导致不同政府部门人员之间权力倾轧，争夺自身或部门利益，更有甚者，过度膨胀的自利性可能会导致政府权力的滥用，产生贪污腐败等行为。因此必须采取法律等手段将政府的自利性限制在一定范圍内[5]。

（三）建立健全法律体系，有效统一政府管理中的自利性和公共性

法律具有强制性和权威性，依靠国家力量强制执行，因此，利用法律可以有效的将政府自利性及公共性限制在一定范围内，使二者达到双赢局面，共同服务于我国的社会主义市场经济建设。

首先，通过建立健全的法律体系，可以将政府权力限定在一定合理范围内，在减少政府寻租行为和降低政府不合理措施的同时，将权力下放到市场，充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，提高政府部门的管理效率和社会资源的利用率，政府权力的滥用和政府的自利性是相辅相成的，限制政府权利的同时可以抑制自利性的膨胀。

其次，通过建立健全的法律体系，繁殖不合理的政府自利性行为的产生。政府膨胀的自利性的根源来自不完善的法律体系，具体说来，主要是两方面的法律制度不健全。其一，缺乏健全的监督管理制度。监督制度的目的就是为了防止政府工作人员滥用手中的权利，通过监督制度的有效执行，可以规范政府部门人员的行为，划定政府工作人员权利的界限。因此，应该建立健全有效的监督制度，保证政府权力运用过程中的合法性和合理性。其二，行政制度不完善。政府在实施政策的过程中，行政相对人的信息不完善，无法对政府的行为进行有效监督，通过建立完善的行政制度，使政府各项权利的使用在阳光下运行，可以确保政策的公开透明性，提高政府部门工作的效率，从而更好的实现其社会目标。

六、结论

政府管理中存在着公共性和自利性，二者相互促进，缺一不可。正确处理自利性与公共性的关系，有利于实现政策的双赢，然而处理不好二者的关系，就有可能产生政府人员寻租、社会资源浪费等现象的发生。关于如何处理政府管理中的自利性与公共性，笔者提出了三点建设性的意见，即充分发挥政府处理公共事务的权利、将政府部门的自利性控制在合理范围和建立健全法律体系等。

参考文献：

〔1〕陆华梁，刘银喜.政府自利性视角下的“三公”问题[J].内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版），2011，40（5）：65-68.

〔2〕薛金礼，孙津.压力型考核体制对乡镇政府自利性的影响——以石镇为例[J].理论导刊，2013（12）：34-36.

〔3〕李林霞.交易成本约束下中小企业发展环境研究区域经济学[D].中央民族大学，2011.

〔4〕皇娟.我国地方政府自利性经济行为的原因分析——以国家能力为视角[J].广东行政学院学报，2010，22（2）：16-20.

〔5〕龙涛.我国构建政府管理模式变迁研究.行政管理[D].电子科技大学，2009.

（责任编辑 赛汉其其格）

Abstract： Government management is self interested and public. Publicity is the basic attribute of government， that is to say， to manage the social public affairs. As a special social organization， the government also has the property of seeking interests for its own and the development of the department. The correct understanding and handling of the government's self-interest and public nature， is conducive to building a service-oriented government， better serve the people.

Keywords： Government Administration； Self-interest； Publicity