城市信息化顶层设计框架研究

赖顺生+宋勇

各城市纷纷开展城市信息化顶层设计，寻找能够指导城市信息化建设的良方，而在企业和专家看来，尽快构建统一标准与平台，也已经成为紧迫需求。

近年来，随着数字城市、智慧城市、信息惠民等试点城市的建设，各城市信息化建设热情持续高涨，尤其是智慧城市建设需求的爆发式增长，已经成为当下我国经济应对下行压力和推进“互联网+”战略的突出亮点所在。在如火如荼的建设浪潮之中，混乱和低效的问题逐渐暴露出来，各城市纷纷开展城市信息化顶层设计，寻找能够指导城市信息化建设的良方，而在企业和专家看来，各地在建设过程中避免盲目跟风、重视顶层设计、尽快构建统一标准与平台，也已经成为紧迫需求。

顶层设计又称自顶向下的设计，是理念与实践之间的路线图，总体规划与实施方案的衔接桥梁，以确保在实践过程中能够“按图施工”，避免混乱无序。基于对城市发展面临的普通问题的思考，深入分析城市信息化顶层设计的框架，突出框架对城市信息化发展的宏观指导作用。

当前城市发展面临的挑战与信息化建设诉求

由国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2015》于2015年4月发布，该报告显示，2015年我国城镇化率达到56.1%。中国城市的快速扩张，带来一系列严峻挑战。传统的以高消耗、高排放、高扩张、低效率为特征的粗放外延发展模式已经难以为继，现有城市在规划建设、管理体制、环境质量、公共服务、社会和谐和安全等方面还难以适应城市发展的要求，亟待加快发展转型和空间重构。

在城市化进程中，面临着层出不穷的挑战，如城市管理、交通拥堵、环境污染、服务资源紧缺、食品安全等问题，这些都时刻考验着政府的治理能力和服务水平，而城市管理职能的条块分割，决定了城市管理业务相互独立，存在着信息壁垒和业务孤岛，难以实现城市级的业务流程整合优化。

数据共享和业务融合的缺失，又使得城市管理者无法实时获取管理决策和联动指挥所需要的信息，造成了城市管理过程中出现“看不见、够不到、管不着和不通气”的问题。因此我们不妨考虑从信息化入手，尝试用信息化的思维和手段协助解决“城市病”。

城市信息化建设诉求

信息化对于破解城市因集聚而产生的城市病，有着强大的工具性作用。在城市建设方面，信息化对时空的压缩正在实质性地改变人们的生产生活方式，逐渐打破了传统的中心区位导向以及城市等级结构，实现对于就业过度集聚于城市中心的疏解；在城市管理方面，信息化实现对人员物资极度集聚的城市地区的精细化调控。以信息化为主要支撑的智慧交通、智慧医疗、智慧市政等智慧应用，可以通过精细化的运行和管理，实现低碳、绿色、节约、高效等目标，支持城市资源消耗最小化，系统地破解城市病；在社会建设方面，借助信息化手段可实现乡村与城市的同步，成为带动乡村基础设施、公共服务建设的突破口，最终实现新型城镇化的总体目标。

城市因大量资源的集聚而充满魅力，但也因大量资源的集聚引发了一系列的挑战，我们可以通过信息化的创新手段，在有限的资源分配中，实现更高效和更公平的城市理念，从容务实地应对城市病。

城市信息化发展原则与思路

1.城市信息化发展原则

统揽全局，总体规划。立足于城市发展大局，集中主要精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，统筹考虑网络衔接、系统互联互通、信息交换、业务边界等问题；需求导向，适度建设。以城市实际应用需求为导向，建立合理的架构，适度建设，不片面追求高、大、全，坚持社会效益与经济效益相结合，保障信息化建设取得实效。

坚持设施共建和资源共享原则，统筹利用已有基础设施和信息资源，避免基础设施和信息资源的重复建设；合理布局，纵横协调。以资源共享、业务协同、发挥效益为目标，合理布局建设内容，统筹协调各部门和各区域的信息化建设，使信息化工程建设落到实处，真正对城市发展和新型城镇化建设起到促进作用。

2.城市信息化发展思路

城市信息化的建设可以考虑以顶层设计为发展指引，以统一的云平台为基础支撑，以城市个性化特征为创新亮点，以互联网、大数据、云计算为核心技术，以资源整合、融合创新、配套政策为创新手段，全面推进。

以顶层设计为指引，顶层设计基于城市实际，自顶向下设计，制定城市信息化发展的蓝图、总体框架、时间表、预算投入等建设要素，明确建设路径，使得后续的建设有路可循；以云平台为基础支撑，实现资源的充分利用，降低政府每年在IT基础设施方面财政投入，鼓励各城市利用云计算技术对计算、存储、网络资源进行优化，实现资源的按需使用，建设资源的浪费；以城市个性化特征为创新亮点，每个城市都有自己的个性化特点。

城市信息化发展的顶层设计要避免“千城一策”，避免照抄照搬其他城市做法。堅持按照每个城市的实际基础和现实条件来规划设计城市信息化的发展蓝图，以城市自身的特点和亮点作为创新发展的突破口；以互联网、大数据、云计算等高新技术为技术依托，不论是智慧城市还是信息惠民等城市信息化的发展，都需要以互联网、大数据、云计算等高新技术为技术依托。

以资源整合、融合创新为创新手段，当今城市信息化的建设一定要转变以往信息孤岛模式，破除业务壁垒，统一规划设计，从市级层面对网络资源、基础设施资源、数据资源、业务资源进行整合共享，走集约、共享、互联的建设模式；建立联系紧密、相互协调、层次分明、构成合理、满足需求的标准体系规范，指导和规范城市信息化的建设，再配套创新体制机制为建设保驾护航。

城市信息化发展需要顶层设计

以往城市信息化发展情况是，各政府部门都建设了属于部门业务本身的应用，这些应用系统之间相互独立。

系统设计建设的时期不同、技术手段不同，信息化建设缺乏有效的总体规划，造成了大量重复建设；缺乏统一的建设标准，形成了严重的信息壁垒，影响了跨部门业务的协同与发展。

顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素进行统筹规划，集中有效资源，高效快捷地实现目标。

根据各城市信息化的建设经验，城市信息化的顶层设计主要从体制、机制、技术、标准、运营、融资等方面着手。通过顶层设计加强城市各层面资源的整理能力，加强城市公共服务的便民性和多样性，加强部门之间的业务协同，加强信息资源开发利用的深度和广度，加强安全体系和运维体系的建设，保证城市信息化的建设能在符合城市发展规律的前提下，科学且可持续地辅助城市发展。

城市信息化顶层设计框架构思

城市信息化顶层设计是针对城市信息化的建设，从全局的视角出发进行总体架构设计，对事关城市信息化发展相关的各个要素，如：支撑体系、应用体系、保障体系、产业发展以及其他相关的因素进行统筹考虑和规划设计。

一条主线

城市是一个复杂的巨系统，城市发展战略是在关注城市整体和中长远发展影响问题的基础之上对城市进行重大、全局、决定性意义的规划。城市信息化的规划建设要为实现城市发展战略目标服务，顶层设计以实现城市总体目标和愿景的任务驱动为主线进行规划设计。

三个抓手

城市信息化的建设要以信息互联互通、资源整合利用、应用融合创新为抓手。城市信息化建设要坚持信息的互联互通，摈弃以往信息化建设中存在的各自为政、资源分散、重复建设等做法，完善政务基础设施资源、数据信息资源、业务信息资源的互联互通，走“低碳、集约化”的城市信息化发展之路。

城市信息化建设要坚持信息资源的整合利用，信息互联互通的前提是实现信息资源的整合，要大力推动政府信息资源开放，扩大政府信息资源目录范围，完善政府信息资源开放渠道，统筹开展政务信息资源的整合利用。

城市信息化建设要坚持应用的融合创新，城市未来的信息化建设要坚持加大深化应用，融合创新，要围绕信息化的重点、难点，在“深化”上做文章，通过融合创新提升和扩大业务发展效能和范围。

六大基础支撑体系

以往信息化建设出现的典型问题，比如：信息孤岛、重复建设、业务壁垒等问题，都是由于在建设初期未进行统筹规划，各部门都是关起门来建自己的应用系统。因此，为了避免再出现类似的问题，城市信息化的建设要进行统筹规划，规划建设一些共性平台，避免重复建设，解决信息孤岛等问题。

覆盖城乡的网络体系。深入实施光网城市、无线宽带城市、4G城市等信息基础设施建设和升级改造计划，加大宽带网络等信息基础设施投入。改善农村光纤接入水平，提高农村“无线宽带”覆盖，增强广大农民信息消费的支撑能力。

统一基础云平台。主要建设全市统一的IaaS云服务平台，整合全市服务器、网络、存储、安全等资源，实现全市信息化基础设施的共建共享。

公共信息服务平台。为所有应用系统的建设提供统一的信息资源与应用支撑服务，包括政府信息资源目录、数据共享交换、数据处理、应用接口服务、系统集成服务、公共组件服务等。

城市公共基础数据库。主要建设城市基础空间数据库、人口基础数据库、企业法人基础数据库、宏观经济数据库等公共基础数据库。按照市级基础数据库建设要求，规范基础数据库的数据格式，形成系统、完善的信息采集、处理、发布机制，保证“一数一源”并实现资源的共享和交互利用。

统一应用门户。建设统一门户，实现面向不同使用人群统一的应用系统入口，包括门户网站、微信平台、手机APP等入口。

应用终端体系。为迎合移动互联网时代的要求，应用终端的建设要考虑电脑、平板、智能手机、自助终端等设备，满足不同用户群体在不同场景的信息获取渠道的需求。

三大应用体系

市民、企业、政府是城市活动的三大主体对象。城市信息化的规划建设要围绕这三大对象进行。

建设与宜居类应用包括数字化城市管理、水务系统、地下管线与空间综合管理、城乡规划、绿色建筑等类型项目，从各城市的建设情况来看，这些项目无论在数量还是投资上，都是城市建设和环境宜居等领域的核心项目；管理与服务类应重点开展社区、交通、安全、环保、政务服务、公共教育、医疗卫生、社会服务、应急等领域的信息化建设，产业与经济类应用重点集中在产业要素聚集、传统产业改造等方面，很多项目为产业园区、总部经济建设，是城市对产业的迫切需求。

以上三类应用的规划建设要在城市信息化顶层设计框架下来开展，基于全市统一的支撑平台和标准规范来建设，避免重复建设，形成信息壁垒。

六个保障体系建设

城市信息化建设工作需要同步进行政策法规、体制机制、资金、人才、标准规范和安全体系等6个保障体系建设，以保障城市信息化工作的顺利推进。6个保障体系的建设是城市信息化建设的软环境，没有这些保障措施的建立，信息化应用项目的建设就会缺少生存的土壤，建设将难以实质性地推动。

产业载体

通过信息化来带动和促进产业的发展，是当前各城市大力发展信息化的动力之一。通过建设数据服务产业、电子商务产业园区、互联网+产业等产业园，吸引相关企业的进驻，发展产业链，促进产业结构的升级，能为城市经济、新型城镇化的加速发展起到很大的推动作用。

城市信息化发展的保障措施

城市信息化的发展是复杂的系统工程，涉及城市的各个层面和要素，需要制定政策、体制、机制、人才等各种措施来保障信息化工作的顺利推进。

政策保障

制定城市信息化的相关法律、行政法规、部门规章等法律文件，以此来促进城市信息化建设的规范性。

通过信息立法，建立起规范信息化、保障信息化和促进信息化的法规体系框架，创造鼓励信息化建设的政策环境，保护知识产权。落实财税、投资、技术等扶持政策，大力鼓励创新发展，优化人才引进和培养环境。

体制保障

城市信息化建设过程中涉及大量跨部门协同共享协调工作，是一项长期、重要和复杂的工作，需要理顺管理体制，推动管理体制的突破创新。成立“一把手”组织架构、建立联席会议制度、事权资源市场化释放等几个方面来加强对城市信息化建设的组织保障。

机制保障

建设领导决策机制、建设运营机制、信息共享机制、安全保障机制、监督考核等机制，加强对信息化建设工作的执行力度，保障建设工作有序开展。

标准规范保障

标准规范体系是以国家电子政务标准化体系框架为指导，以国家、行业标准为主体，地方标准和技术规范性文件为补充，建立联系紧密、相互协调、层次分明、构成合理、相互支持、满足需求的标准体系。

在工作领导小组的统一组织和领导下，坚决贯彻执行，使执行标准规范成为城市信息化建设的一项持续性的重要基础工作。

人才保障

建立一套完善的人才引进、培养、培训机制，如出台《某某市信息化人才培育管理办法》等，加强专业人才的培养，设立人才培养基金，着力培养一批信息产业发展的紧缺人才，加大对各类优秀人才的奖励力度，出台相关鼓励政策，从财政上给予优秀人才优厚条件，吸引国内外优秀人才的加盟。

城市信息化发展的核心目标是要促进城市可持续发展，最终也是为了让市民生活、工作更加健康、舒适、便捷，让城市更加宜居宜业。要实现这一目标需要科学合理的顶层设计作为城市信息化建设发展的指导。城市信息化顶层设计基于城市的现状和愿景，勾画城市未来的发展蓝图，指明未来信息化发展目标与发展路径，促进城市问题的解决。本文从城市发展面临的问题著手，指出了城市信息化的发展需求。需要通过科学合理的顶层设计框架来指导信息化的建设。城市的发展是动态变化的过程，会不断更新，顶层设计框架根据需要也需要同步更新，以更好指导城市信息化的建设。