我国碳税建设的系统性思考

郭承龙

摘 要：全球性气候变暖已是环境议题焦点。自主承诺2030年停止二氧化碳增长，严格控制二氧化碳排放是我国面临的严峻考题。碳税是碳减排工具中的一种有效经济手段，碳税是一项复杂系统工程。该文探讨了法律（制度）层面的效应、经济层面的效应和环境层面的效应，并指出碳税应作为一个独立税种，与环境税、资源税等其他税种相互配合，满足我国碳排放的发展权，同时兼顾与经济和环境的和谐。

关键词：碳税；法律效应；经济效应；环境效应

中图分类号 F812.42 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）15-0001-3

1 引言

世界各国已经认可温室气体是全球温度上升的“元凶”。遏制气温继续上升的直接方法就是减少温室气体排放。除了技术手段外，经济政策领域中的税收是调节温室气体排放的方法之一。从理论上来看，通过对二氧化碳（CO2）、氢氟碳化物、甲烷和全氟化碳等温室气体全面征税以期达到减排目的。但是对各种温室气体排放进行全面检测不具操作性，征管难度大、成本高昂。而CO2排放约占全球温室气体排放总量的77%，相应的技术监测水平和征管成本较容易，直接针对CO2排放所征收的碳税应运而生。碳税与碳排放交易等市场手段不同，碳税征管只需额外增加非常少的管理成本就可以实现。碳税对减少CO2排放保护环境有积极影响，但是也要考虑到碳税对国民福利可能产生的负面影响。碳税是一项复杂的系统工程，既要考虑到税基、税率、征管主客体，也要考虑到与其他具有间接环境效应的税种间的叠加问题。碳税就是通过对煤、油、气及其衍生品等化石能源，测算出碳含量或者碳排放量进行征税。碳税本质上是利用价格手段干预所带来的经济效应减少化石能源消费从而达到降低CO2排放量的目的。相对于行政性手段，碳税具有不扭曲税制、低成本监管、避免寻租以及无需确定基准年等优点；碳税还会带来环境治理的协同效应，降低其他污染物的排放；碳税收入还可用于节能减排技术的研发，用于补贴效率为先引发的碳排放的不公平性而加重的税负，用于财政转移支持部分行业、落后地区的发展，实现共同发展，从而更好地促进我国持续性发展绿色经济。因此，本文认为碳税是法律制度、环境效应和经济效应的集合体（图1）。

2 法律效应

20世纪90年代初，戴维皮尔斯首次提出碳税概念，庇古税可视为其发源点，碳税具有较完整的法律理论体系。芬兰于1990年实施了碳税，是碳税立法的先行国。之后，北欧的荷兰、挪威和瑞典等国家纷纷开征碳税。碳税的法律性问题之一就是协调与各种环境税种、环境性税目的关系。我国排污费、燃油税、资源税等各自分离、分立，环境保护属性不突出。我国将于2018年1月1日实施的《环境税》，在一定程度上规范了上述问题，但是只是针对污染物排放，并不包括CO2，因此，如果碳税的设立必然对现有环境税费法律产生冲击和影响。我国暂无独立的碳税法律制度，只是在资源税、消费税部分条目中体现着一定的碳税功能。我国是以煤炭为主导的能源费结构。现行的各种法律（煤炭法、电力法等）并没有将这一最大的消费客体纳入征管范围，仅仅涉及资源税等。煤炭消费不仅是污染物的排放，更是碳源的最大来源。当前的制度设计并不足以解决节能减排，雾霾、PM2.5爆表、屡破高温记录等已经深刻地影响到居民健康和生活。这与化石能源等消费密不可分。碳税法律意在减缓国内生态环境压力，凭借法律本身的强制力促使能源结构调整、消费效率提高，控制CO2排放同时减少其他污染物排放。

2.1 碳税法律意在保障碳减排国际承诺 2005年2月16日，《京都议定书》正式生效，其中提到CO2减排措施之一就是碳税。我国明确表态，2020年，单位产值CO2排放较2005年减少40%～45%；2030年，我国化石能源的CO2绝对排放停止。我国将碳减排目标作为约束性指标纳入经济社会发展规划，保证受到法律的监督。碳税法律为今后的碳政治、碳外交等国际谈判奠定基础，掌握一定的主动权。

2.2 碳税法律也是突破国际绿色壁垒的武器 国际贸易中碳关税本质上具有碳税功能，同时也是新型绿色保护壁垒。例如《美国清洁能源安全法案》规定从2020年征收碳关税以保护国内产业竞争力。碳关税实质是发达国家（需要承担CO2减排义务）变相保护本国产业，降低非减排义务国家（发展中国家）的产品竞争力，严重损害了发展中国家利益，包括我国。为了避免双重征税（林伯强，2010）[1]，我国应尽早制定碳税法律，以法律武器打破绿色壁垒，迎接全球性的碳税趋势。

2.3 碳税促进经济结构调整和经济增长动力转型 碳税具有明显的导向作用，促使经济增长由高碳经济向低碳经济转移。通过向高碳排放企业征收碳税，推动资本和资源流向低碳部门。企业为转嫁税负中，主动提高能源使用效率，加快技术研发、推出低碳产品，实现经济结构调整和增长动力转变，也实现温室气体排放。因此，在我国，碳税应当作为一种独立税種，从法律层面立规，以国家机器的强制力保障碳税得到如实执行。

3 经济效应

碳税对经济影响主要分为以下几种观点：碳税征收短期内对经济增长影响相当大，长期影响小得多（魏涛远，格罗姆斯洛阳德，2002）[2]；碳税对GDP负面影响有限（AA Yusuf， BP Resosudarmo，2007）[3]，影响不大（姚晞，刘希颖，2010）[4]。碳税对GDP影响不确定，主要视碳税的替代效应而定，使用碳税替代资本税可促进GDP增长，替代劳动税和消费税则无法有效促进GDP增长（Takedaa S，2007）[5]。碳税对经济的负面效应可以通过碳税设计、各种税负调节，分配与转移优化，促进实现碳税对经济正向效应。

3.1 获得双重红利效应 经济学中的税收理论认为，税负改变商品和要素的均衡水平，从而导致资源配置的扭曲效应，产生福利的净损失。当商品的税率遵循逆弹性法则时，税收对经济扭曲效应减少到最低；而所得税（个人、公司）具有较严重的扭曲效应。在征收碳税同时降低所得税或资本税等生产性税率，避免或减弱其扭曲效应，加快资本形成和提高劳动供给，进而直接引起产出品成本降低，价格下降，消费需求增加，推动生产部门扩大生产规模，推动经济增长。虽然经济增长增加了能源需求，但是碳税抑制了能源消费和生产性CO2排放，寻求低碳能源和替代能源等，而CO2排放量增幅小于经济规模扩张幅度，可实现碳税的“双重红利”。正如瑞典开征碳税同时降低所得税，使得个人所得税和公司所得税占GDP比重下降到1.9%和19.5%；芬兰损失的所得税和劳动税被开征的生态税和能源税所补偿。德国调查结果显示，截至2002年底，碳税征收创造了6万个新的就业岗位。由此可见设计合理的碳税制度能获得“双重红利”。

3.2 优化税负支出结构 税收是政府财政收入主要来源。当前，我国有关环境改善的税种和条目众多，不成体系，容易造成部分行业税负轻重不一。在碳税设计和实施中必然需要对现行税收的结构、税种、税率进行调整和优化，均衡各行业税负。本着不增加税负负担为原则，实施优惠税收返还、补贴、降低其他税种的税负等政策。例如丹麦对同时缴纳碳税和增值税的企业，碳税返还50%。税收优惠是碳税国家普遍做法。通过税收优惠，调节税负大小，优化税收结构，实现税负不增和经济增长的目的。

3.3 调节财政支出 征收碳税可以增加政府财政收入，政府储蓄增加有利于扩大投资规模和资本积累，逐步提高生产率。通过财政支出调整，调节和鼓励企业生产经营低碳化方向和居民消费行为，减轻税收本身的累退性问题。

3.4 促进技术进步 碳税开征必然使得能源价格提高，敦促企业研发、采用新能源技术，经辐射和扩散作用，带动整个社会的技术进步。碳税长期效用会抵消短期内不利影响，对经济总量、就业、进出口、财政收入具有积极的提升效应。

4 环境效应

碳税不仅是加快经济增长方式转变，也是实践生态文明建设的需要。环境库兹涅茨存在已被认可（贾康，王桂娟，2013）[6]。尽快发挥后发优势，采取措施步入生态环境友善的较高阶段，减少未来付出更高代价。碳税正是其中的手段。碳税征收使得CO2排放减少（Floros，Vlachou，2005）[7]。根据对北欧国家碳税评估，丹麦碳税政策使得能源耗费降低10%，CO2减少3.8%，挪威碳税效果评估显示碳税使得CO2排放下降3%～4%。学者模拟研究也表明碳税征收对我国CO2排放具有明显的抑制作用（王金南，2009；Alton T，Arndt C，et al，2014）[8-9]。由于我国对化石能源消费依赖度高，石油进口已超过国内需求的50%，丰富的煤炭资源优势造成改变能源消费结构阻力大。如果不提前做好控制CO2减排技术研发、开发新型能源，很可能陷入碳锁定和碳依赖的困境，使得未来减排成本剧增。据荷兰环境评估机构研究表明，采取减排措施越晚，远期经济代价越高，排放限定值后移10a实现届时减排幅度至少要扩大1倍，成本大大增加。

碳排放交易和碳税都是有效的环境政策工具。但是碳排放交易是事先确定碳排放总量，单位排放价格波动；碳税是事先规定单位排放价格，总量不确定。当气候变化临界点和温室气体排放总量关系逐渐清晰的时候，总量控制的碳交易政策愈来愈受到发达国家欢迎。我国作为发展中国家，发展仍然是主要内容，基于碳排放的发展权是基本权利，短期内总量控制对我国发展不利。碳税总量不限定保证了我国碳排放发展权。但是从长期来看，总量控制全球共同义务，我国也不例外。两者相结合才能真正有效减少温室气体排放，达到保护环境目的。因此，我国碳排放短期内应以碳税为先，长期内兼顾总量控制。

5 结语

综上所述，我国碳税建设不能单纯只考虑法律、经济效应和环境效应其一，应将其视为一个系统化工程。碳税产生的经济效应、税负转嫁以及环境影响，可以通过碳税制度设计以及相应的财政收益分配方式加以弥补[10]。因此，将碳税作为一个独立税种，与环境税、资源税等其他税种相互配合，建立人与自然和谐、建设生态文明和环境友善，也能兼顾我国发展权。

参考文献

[1]林伯强.碳税阴谋论[J].中国经济和信息化，2010（10）：27-27.

[2]魏濤远，格罗姆斯洛德.征收碳税对中国经济与温室气体排放的影响[J].世界经济与政治，2002（8）：47-49.

[3]AA Yusuf，BP Resosudarmo. On the distributional effect of carbon tax in developing countries： the case of indonesia[R].Working Papers in Economics & Development Studies，2007，17（1）：131-156

[4]姚晞，刘希颖.基于增长视角的中国最优碳税研究[J].经济研究，2010（1）：48-58.

[5]Takedaa S. The double dividend from carbon regulations in Japan[J]. Journal of the Japanese & International Economies，2007，21（3）：336-364.

[6]贾康，王桂娟.以税制绿化和碳税开启新一轮环境税制改革[J].中国电力企业管理，2013（7）：15-17.

[7]Floros N，Vlachou A. Energy demand and energy-related CO2 emissions in Greek manufacturing： assessing the impact of a carbon tax[J]. Energy Economics，2005，27（3）：387-413.

[8]王金南，严刚，姜克隽，等.应对气候变化的中国碳税政策研究[J].中国环境科学，2009，29（1）：101-105.

[9]Alton T，Arndt C，Davies R，et al. Introducing carbon taxes in South Africa[J]. Applied Energy，2014，116（3）：344-354.

[10]Baranzini A，Goldemberg J，Speck S. A future for carbon taxes[J]. Ecological Economics，2000，32（3）：395-412.

（责编：徐焕斗）