创新应急预案管理的突破口

王喜成

摘要：目前在新法律、新法规条件下，应急预案工作存在一些问题，本文在预案编制前风险评估、应急资源调查、预案主体责任落实、功能定位、提升预案质量、发挥预案实效、满足三个有效性、建立科学完备的应急预案体系、严格规范应急预案编制、突出应急预案的评估、闭环和动态管理等方面问题，提出建议。

关键词：创新；预案管理；突破口

一、应急预案工作存在的主要问题

过去的应急预案已不适应当前的实际，应急预案工作出现一些问题，主要表现在：在应急管理工作中重处置，轻准备， 重规范企业应急预案内容，轻规范应急预案编制程序；重预案内容的全面性，轻应急预案内容的实用性；重规范企业内部各类应急预案衔接，轻政企应急预案衔接；重规范应急预案的签署发布，轻应急预案的宣传教育、培训演练、动态管理；重安全管理，轻应急管理；主体责任落实不到位，应急预案的功能定位不准确，预案体系设计不科学；应急预案编制前风险评估不全面、不深入；信息报告、响应分级等环节不严密，编制程序不规范，持续改进机制没有形成；“编者不用、用者不编”、只重视“有”不注重“用”等问题。

二、创新应急预案管理需要认真研究解决的几个问题

（一）明确生产经营单位应急预案应当体现先期处置、自救互救的特点，强调预案编制前应当开展风险评估和资源调查，优化完善应急预案体系设计，细化预案衔接要素内容，突出预案评估修订和动态管理。

（二）经过多年努力，应急预案的定位进一步明晰，更加强调完善应急准备、规范应急处置，工作重心从解决预案“有无”向提升质量、发挥实效转变。

（三）过去应急预案部分内容不能适应当前的实际。一方面，不同层级、不同种类预案功能定位不明晰，对于预案构成要素的内容规定过于繁琐，且存在重叠现象，造成预案针对性和可操作性不强。另一方面，预案编制程序不完善，编制前的风险评估不够具体，缺少应急资源调查和岗位应急处置卡的工作要求。

（四）建立科学完备的应急预案体系问题。建立科学完备的应急预案体系是做好应急预案管理工作的重要保障，是解决好应急预案衔接问题的关键。建立科学的应急预案体系，理顺不同层级、不同类别预案关系，确保在应急预案管理方面企业主体责任、政府属地责任和行业部门监管责任的落实，形成应急整体合力。

生产经营单位应急预案分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。根据有关法律、法规和相关标准，结合本单位组织管理体系、生产规模和可能发生的事故特点，科学合理确立本单位的应急预案体系，并注意与自然灾害、社会安全、公共卫生等其他类别应急预案相衔接。

三、突破应急预案管理的几点思考与建议

（一） 编制程序

只有以应急预案编制为抓手，树立“基于风险特点、立足现有资源，坚持谁用谁编、有繁有简”的编制原则，建立科学严格的预案编制程序，把握好总则、应急组织机构及職责、预警及信息报告、应急响应、后期处置、应急保障、预案管理等关键内容，充分考虑应急预案的规范性、协调性、参与性和实用性等因素，才能从根本上解决应急预案“闭门造车”、“用者不编”，内容雷同重复、照搬照抄等问题，提高应急预案的质量。

（二）实现应急预案的闭环管理和动态管理问题

应急预案的闭环管理和动态管理是发挥应急预案核心作用的重要举措。应急预案的闭环管理和动态管理应包括编制—实施—评估—改进（动态）等环节，一个环节执行不好，就会造成应急预案管理与实际情况的脱节。制定应急预案重要，但开展应急预案培训演练更重要。在抓好编制工作的基础上，要强化应急预案的培训、演练，这是提高预案实用性的必要途径。要根据演练和实践的评估结果，特别要汲取事故处置救援中的经验教训，及时修订、不断改进完善预案，建立持 续改进机制，推动应急预案好用、会用。

（三）做实评审、严格把关

1.应急预案评审内容主要包括：基于风险评估和应急资源调查的结果，从应急预案体系设计的针对性、应急组织体系的合理性、应急响应程序和措施的科学性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等方面进行评审。

2.评审程序包括以下步骤：

评审准备。将应急预案、编制说明、风险评估及应急资源调查报告其他有关资料在评审前送达参加评审的单位或人员。

组织评审。评审采取会审形式，由评审的专家共同推选出的组长主持，按照议程组织评审；表决时，必须有不少于出席会议专家人数的四分之三同意方为通过；评审会议应形成评审意见（经评审组组长签字），附参加评审会议的专家签字表。表决的投票情况，应当以书面材料记录在案，并作 为评审意见的附件。

修改完善。评审表决不通过的，生产经营单位应重新组织专家评审。

（四）目前，应急预案管理工作主要靠行政手段推动，系统化、制度化、法制化还不够，要抓住主要环节，解决主要矛盾，通过建章立制、落实责任、夯实基层，实现应急预案管理的科学化。

1.完善以《生产安全事故应急预案管理办法》为统领的应急预案规章、包括《导则》、《指南》等配套标准体系的修订，开展应急预案编制、实施、评估和改进等环节的相关标准研究制定工作，以标准建设促进应急预案管理水平的提升。制定执法检查、应急培训演练规定、安全生产风险评估通用导则、应急预案评审评估规范、应急响应分级标准等。

2.强化应急预案执法检查和技术服务研究。制定应急预案执法检查导则，明确执法检查的主要内容和方法，加大应急预案执法力度。建立应急预案管理部门协调工作机制，会同有关部门推动企业应急预案备案工作，强化企业应急预案主体责任的落实。坚持监督与服务相结合的原则，建立机制、 规范标准，积极培育中介机构第三方开展企业风险评估、应急预案编制咨询、应急预案评估等技术服务工作。

3.抓好应急预案日常管理。加强对事故救援和应急预案日常管理中正反两方面典型经验信息的收集，及时总结分析，实时对预案进行补充改进，把应急预案编制和管理、应急预案执法检查等作为应急培训的重要内容。调整相应法律责任，增加应急预案执法检查的重点内容，细化执法标准和内容，明确执法权限。