《阶梯化教育法案》：菲律宾职业技术教育改革及启示

张博闻+王屹+王忠昌

摘 要 提升职业技术教育的水平一直是菲律宾政府工作中的一项重要内容。近几年，菲律宾在积极引进欧美发达国家先进的职业技术教育理念的过程中，逐步形成了一套具有菲律宾本国特色的职业技术教育体系。2014年颁布的《阶梯化教育法案》是菲律宾在对当前国际、国内形势发展作出评估和预测的基础上，針对职业技术教育所作出的一次重要改革。其中体系构建、课程建设、资格框架等方面的特点，对于当前我国现代职业教育的改革和发展具有一定的启示价值和意义。

关键词 菲律宾；阶梯化教育法案；职业技术教育

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）18-0066-04

进入新世纪以来，为适应全球经济一体化及国际职业技术教育的发展潮流和趋势，菲律宾在职业技术教育方面的改革力度逐渐加大，比如菲律宾技术教育和技能发展局（TESDA）制定和实施的“国家技术教育和技能发展计划”（NTESDP），其主要目的就是建立国家职业技术教育体系，提高职业技术教育技能和培训的质量，增强国家的核心竞争力。2014年，菲律宾政府又颁布了《阶梯化教育法案》（以下简称《法案》）。该《法案》的颁布不仅体现了菲律宾政府对职业技术教育的重视，更展现出其致力于职业技术教育改革的决心。《法案》中关于职业技术教育在体系构建、课程建设、资格框架等方面的内容和特点，不仅对当下我国构建现代职业教育体系具有一定的借鉴意义，也对国家“一带一路”战略下我国职业教育实施“走出去”战略，提供了参考。

一、《法案》颁布的背景

（一）外部因素：国际形势变化引发的紧迫感

首先，世界经济和技术的发展对人才的标准要求不断提升。全球经济一体化、区域经济一体化等趋势下，社会分工的不同促使技术人才的培养标准、规格和类型发生深刻变化，如何在全球经济一体化的潮流中掌握先机，占据有利位置，加大国家对职业技术教育的资金投入、建立国家职业技术教育资格框架、加强对职业技术教育的有效管理和培训等成为新时期菲律宾职业技术教育面临的主要难题。其次，菲律宾职业技术教育人才培养的国际化趋势。一直以来，菲律宾强调技术人才的外向型经济。比如，为世界各国输出海员、向中国香港地区输出家政服务型人才等，利用技术人才的输出，带动国内经济的发展。但是，随着当下国与国之间贸易壁垒的打破，技术人才的流通更加便捷，人才竞争也相应地呈现“白热化”态势。最后，欧美各国职业技术教育发展的成功启示。由于菲律宾特殊的历史背景，其比较注重借鉴和学习欧美发达国家的成功经验，比如学习欧美等国家的资格框架制度、澳大利亚的国家课程开发计划等。

（二）内部因素：国内对改革的迫切需求

一方面，菲律宾政府高度重视职业技术教育法制建设，制定和实施法律是政府干预职业技术教育的主要手段[1]。为更加有效地推动菲律宾职业技术教育的发展，从20世纪50年代起相继颁布数十条与职教相关的法律政策或总统令。这为促进菲律宾职业技术教育科学有序的发展提供了有力的后盾。《1987年菲律宾宪法》中规定，教育部作为菲律宾最大的政府机构，每年都可获得政府机构中最高额度的财政拨款；1994年通过颁布《共和国法案第7796号》（又称1994年《技术教育与技能发展法案》）[2]，该法案的颁布促进了产业部门、劳工部、当地政府部门以及职业技术教育与培训机构之间的有力协作，为菲律宾发展职业技术教育铺平了道路。

另一方面，菲律宾职业技术教育发展仍面临重重困难。如高辍学率、高留级率、学生成绩低，缺乏特定生存技能以及政府未能充分对当前人力资源进行合理整合等。2005年菲律宾中等教育阶段毛入学率为80.5%，就学率为58.5%，毕业率为61.6%。总体辍学率更是高达12.5%[3]。这些旧问题尚未得到有效解决的同时又衍生出了新的问题。菲律宾国内文盲总数不断激增，失业率增高，大量待业在家的失业青年和高校毕业生日益增多。这一系列问题的存在，侧面反映了菲律宾整体国民劳动力素质较低，缺乏市场竞争力，高新技术人才更是屈指可数的现状。

菲政府在考虑本国国情的基础上，针对职业技术教育发展中所面临的问题障碍做出了积极应对。菲政府在2006年正式批准的《菲律宾2015年全民教育的国家行动规划》中强调：“要满足那些从未上过学、辍学、恢复文盲、需要基本或高级技能找工作的青少年和成人的教育需求非常迫切。”在新老问题交汇之际，为了发展菲律宾经济，缓解就业压力，2014年《阶梯化教育法案》应运而生。

二、《法案》颁布的过程

早在《法案》颁布之前，菲律宾技术教育与技能发展局（TESDA）协同高等教育委员会（CHED）开展合作，并初步达成共识基础，将“职业技术教育和高等教育之间的阶梯化衔接制度化”提上规范日程，旨在能够迅速的实施阶梯化项目，遏制菲律宾日益严重的辍学率。因此，自2006年起菲律宾就实施了阶梯化项目的改革尝试，比如在2006-2007学年，菲律宾共有181所公立和私立高等教育机构开始初步实施293个阶梯化项目，涵盖工程、农业、教育、卫生、海事、宾馆与酒店管理或旅游以及信息通信技术等学科[4]；在2009-2010学年，在菲律宾10384所中等学校中，毛入学率为82.1%，就读率为62.4%，毕业率为73.7%，总体辍学率为7.9%[5]。通过改革与尝试，较之往年中等学校毛入学率得以增长，总体辍学率也得到大幅降低。

通过前期改革取得成效的认可，菲律宾国会在2014年11月21日第十六次代表大会中签署了一项旨在衔接职业技术教育与高等教育的制度法案——《阶梯化教育法案》。《法案》中明确“阶梯化教育是指协调各种教育和培训机制，允许学生和劳动者在职业技术教育和高等教育机构之间有所扩展，反之亦然；为学生和劳动者在就业以及教育发展方面提供机会；并在中等后教育体系中创建无缝衔接的教育和培训系统；允许在职业技术教育和普通高等教育机构之间转学，或以相对弹性的方式入学和毕业。”[6]《法案》旨在为学生以及劳动者开放更多就业及升学的机会和路径，创建一种无缝对接的教育体系。允许学生和劳动者在入学和毕业方面行使多项选择权，并向每一位毕业生提供就业平台和获取薪酬的机会。通过职业技术教育与培训，使广大学生和社会其他成员获得丰富的就业技能，给予那些需要自我提升和培养自身新技能以增进其就业竞争力的菲律宾公民拥有更多接受职业技术教育与培训的机会，满足他们自身因就业所需而不断提高的技能诉求。

三、《法案》的核心特点

（一） 普职融通无缝衔接的教育体系

《法案》强调将职业技术教育和高等教育之间的阶梯化衔接制度化，为普通教育和职业技术教育之间搭建相互沟通的桥梁，为受教育者提供多种贯通衔接的学习渠道。在阶梯化教育的倡导下，职业技术院校的学生可以通过参加国家资格考试，或者通过累计达到一定学分的方式进入普通高等院校接受更高一级的学历教育。在继续深造的过程中学习并掌握更为系统的职业技能方面的理论知识和操作技能。普通高等院校的学生同样可以利用闲暇时间进入职业技术院校选择那些对其日后就业有所帮助的技能提升项目进行系统培训。在这种无缝对接的教育体系中，职业教育与普通教育所培养的受教育群体均被赋予了能够提升自身市场竞争力的同等机会。一方面，职业技术教育与普通教育、中等职业技术教育与高等职业技术教育相互融合，使传统意义上普通教育、职业技术教育间的不对等与割裂状态得以缓解，有利于实现职业技术教育与普通教育的平等性互通。另一方面，这也是菲律宾政府想通过普职融通的教育体系更好地向民众传递出普职平等理念的一种体现。

（二）灵活弹性的阶梯化课程

经济落后一直是困扰菲律宾教育发展的痼疾，贫困导致辍学率始终居高不下。为提高菲律宾受教育者人数，推动菲律宾经济发展，菲律宾政府决定在中等教育与高等教育阶段积极推广阶梯化教育课程。鼓励辍学或失业的年轻人以及劳动者们重返学校进修，为边缘和弱势群体的妇女提供适当的职业技术教育与培训，减少因贫困而无法接受教育的学生数量等[7]。

该课程是根据菲律宾国内就业市场的需要和目标而制定的职业技术教育与培训课程。学习者每学期都可根据自身情况选择外出工作，或者进入下一个阶段继续接受学校职业教育。在通往更高层次的学习过程中，每修完某一阶段的课程，完成这一阶段学分积累，就将获得相应的资格证书。为了方便部分贫困学习者在较短时间内赚取资金用以支付学费，培养其成为一个具有独立经济能力的个体，教育部门允许学习者在学习阶段外出寻找工作。因此，用灵活弹性来形容此课程最为恰当。其意义主要有两点：一是对于那些负担不起高额学费的学习者来说，实施这种课程可以使其依据个人经济状况在继续教育或是外出工作之间做出合理选择，较大程度地减少菲律宾贫困失学者的数量。二是面对贫困学生，由政府出面统一组织为其提供兼职工作，既锻炼了贫困学生自食其力，又同时填补了部分劳动力紧缺的需求，有效地维护了贫困生的自尊。

（三）以人为本的等价认证程序

菲律宾政府在协助学习者搭建阶梯以便其步入高等教育阶段过程中，等价认证程序的实施起到至关重要的作用，该项程序同时也是菲律宾发展和鉴定人力资源的重要举措。

等价认证程序是指针对学习者在工作场所中所取得的工作成绩与个人能力提供等价性认证，并设置等值学分用以衡量学习者通过评估考试后所获得的能力，进而为学习者获取更高级别的资质提供切入点。该程序主要目的在于向学习者提供继续教育的机会，使其在重返高水平教育机构的过程中避免重复性学习，有效精简了学习者的学习时间，削减了相关不必要的成本，从而提高学习者的学习效率。学习者在某一学习阶段结束后，可依据自身的能力表现，或是根据其超出教学领域的专业成就，向已被政府授权的高等教育机构申请相对应的文凭或资格证书。

为了保障等价认证程序的顺利实施，菲律宾政府批准授权菲律宾高等教育委员会（CHED）、技术教育与技能发展局（TESDA）以及教育部（DepED），三方达成共识，紧密协作，有效执行统一的《菲律宾资格框架》（PQF）。该框架通过在职业教育和普通教育之间搭建等价性课程和互通渠道，促进普职二者的学分累计与互换。进一步突显出等价认证程序以人为本的主旨，有助于学习者的职业生涯发展和技能进步，为其能够接受继续教育做好铺垫。

四、《法案》对中国职教发展的启示

（一）普职衔接多元贯通

促成职业教育与普通教育的融合贯通一直为中国政府所倡导。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）指出，職业教育要“形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。从现实来看，目前中国在探索建立多种形式学习成果的认定转换制度，试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，以及实现多种学习渠道、学习方式、学习过程的相互衔接上发展缓慢，这在一定程度上制约了我国在普职衔接上的进展速度。因此，我国政府应致力于打造无缝衔接的教育体系，着力消除教育壁垒，沟通连接各级各类教育，力求无限接近职业教育普通化，普通教育职业化的理想状态。加快建立职业教育、普通教育、高等教育及各种社会培训间灵活的衔接方式，努力构建教育系统的“立交桥”，使不同等级的技术技能培训证书可以通过课程模块学分的逐步累计来完成衔接。真正做到从个人需求和终身发展的角度出发融合普职二者。

（二）课程体系灵活机动

在没有实施阶梯化教育课程之前，菲律宾全国教育系统不支持职业技术教育和高等教育学位课程之间相互渗透，职业技术教育学生必须获得高级职业文凭才有机会进入大学学习以获得学位证书，在这个过程中，获得高级职业文凭的高级技能人才不得不花费一年甚至更长的时间学习学位课程，这造成高级技能人才职位空缺现象[8]。阶梯化教育课程的突出优势在于：一是认可学习者先前的学习成果，强调为学习者提供灵活进出教育阶段的机会，学习者在获取更高一级资格证书时，可以选择多种学习渠道。例如在职业晋升或者学历晋升时均可通过正规教育或非正规的培训与学习的方式实现。二是阶梯化教育课程为学习者在每一个阶段都提供了一个就业平台，使其能够在外出工作赚取收入之余按照自己的节奏和步调继续深造。既做到有效控制教育资源的浪费，又能在一定程度上缓和辍学、失业和技能人才空缺日益严重的局面。

當前中国在职业教育课程改革方面有所创新和提升，但在实际教学中，仍以学历型或培训型职业教育为主。类似于菲律宾阶梯化教育课程，这种既适合学历型职业教育，又适合培训型职业教育的弹性课程体系在中国并不多见。要突破传统上职业技术教育课程拘泥于学校的樊篱，加快建设弹性灵活的学习路径，使课程设置由“知识累积式”逐步转变为“能力累积式”，重视培养学生职业技术能力为中心，使课程的人文属性、文化属性、社会属性三者有机结合。形成知识与能力并存的课程框架，让学习者能够在满足于自身学历提升的同时，收获解决实际工作问题的能力。

（三）普职二者价值等同

以掌握知识为主的普通教育与以掌握技能为主的职业教育，在价值上是等值的。传统上，世界各国往往根据教育或培训的内容属性对证书加以区分，总是将普通教育视为高层次、高水准、精英型的教育，而把职业教育视为低层次、低水平、“低智型”教育，两者颁发的证书也就有高低贵贱之分。随着社会经济的发展和科学技术的进步，各国越来越清醒地认识到，经济的发展不仅需要普通教育，同样需要职业教育；前者是一个国家发展水平的标杆，而后者是经济发展的基础[9]。纵观当前世界职业教育发展趋势可以发现，加快实现普职二者价值等同的实施策略莫过于积极构建国家资格框架体系。

菲律宾从 2012 年开始实施《菲律宾资格框架》（PQF），该框架参照了澳大利亚等国家和欧盟等国际组织的职业资格制度，强调通过设计普职二者平行与对等的教育层次和资格证书等级，构建普职课程学分转化与积累系统，以及资格证书互认与等价转换等手段，实现普通教育、职业教育在“二元论”基础上的等值。目前中国在职业资格证书与教育学历证书之间没有形成良好对接，使得职业教育与普通教育长期囿于分离脱节的尴尬局面。因此，借鉴他国成熟经验，构建出具有中国特色的国家资格框架势在必行。只有从根本上实现普职平等，才能在建设中国现代化职业教育体系的道路上走得更远。

参 考 文 献

[1]翟海魂.发达国家技术教育历史演进[M].上海：上海教育出版社，2008：233.

[2]中国-东盟中心.东盟国家教育体制及现状[M].北京：教育科学出版社，2014：179.

[3]Department of Education. Philippine Country Education for All Mid-decade Assessment 2002-2005.Manila [Z].2008：23

[4]UNESCO.UNESCO National Education Support Strategy （UNESS）.Philippines.Manila [Z].2008：17

[5]Department of Education. Research and Statistics Division. Fact sheet as of 23 September 2010.Manila [Z].2010：41

[6]Ladderized Education Act（RA10647） Arangkada Philippines[EB/OL].（2016-08-17）/[2017-03-26].http：//www.investphilippines.info/arangkada/ladderized-education-act-ra-10647.

[7]徐蕾.“2013年中国-东盟职业教育联展暨论坛”翻译项目报告[D].南宁：广西大学，2014：75-76.

[8]岑东莲.菲律宾职业技术教育体系的研究[D].桂林：广西师范大学，2014：33-34

[9]姜大源.现代职业教育与国家资格框架构建[J].中国职业技术教育，2007（21）：24-25.

Abstract How to improve level of Technical and Vocational Education and Training （TVET） has been an important content of the Philippines' government work. In recent years， The Philippines government has actively introduced the advanced educational concepts derived from the developed countries in Europe and America， and has formed a vocational and technical education system with Philippines features. Ladderized Education Act issued in 2014 is a significant reformation in TVET of Philippines based on evaluation and prediction of new developments in the international and domestic situations. The features in system construction， curriculum construction and national qualifications framework provide revelation value and meaning for the reform and development of modern vocational education in China now.

Key words Philippines； Ladderized Education Act；Technical and Vocational Education

Author Zhang Bowen， postgraduate of Guangxi Teachers Education University （Nanning 530023）； Wang Yi， professor of Guangxi Teachers Education University； Wang Zhongchang， Liaoning Normal University