政府投资项目后评价工作探讨

■/张 琰

政府投资项目后评价工作探讨

■/张 琰

本文以政府投资项目后评价工作现状为切入点，对项目后评价的工作程序、开展效果、存在的问题进行阐述，通过剖析问题，提出进一步规范政府投资项目后评价工作的相关建议。

政府投资 项目后评价

2009年1月1日起《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》施行，各地评审机构纷纷开展项目后评价试点工作。项目后评价的试点工作是评审工作的创新，对此项工作，社会各界有一个认识过程，普遍认为是找问题，实际更重要的是总结经验。2010年以来笔者负责过10多个政府投资项目的后评价工作，从制定项目后评价工作程序到选择项目进行后评价，从开展项目后评价前期调查到完成后评价工作，每个项目后评价工作都历时半年多，项目后评价工作是学习、创新的过程，既要熟悉项目审批流程、项目实施过程，又要熟悉项目估算、概算、预算、结决算之间的关系，要收集项目前期决策直至项目竣工交付使用后3～5年的全部相关资料，要对项目全过程进行评价，可以说从事项目后评价工作过程，是一个不断探索的过程。

一、开展项目后评价的依据、内容、工作程序

开展项目后评价的主要依据是：国家有关工程建设的法律、法规及规章制度、与工程项目相关的规定、项目建议书、可行性研究报告及批复文件、项目初步设计及批复文件、项目建设开工报告、招投标文件、主要合同、工程概算调整文件、竣工验收报告及相关的批复文件与资料、与项目有关的审计报告、稽查报告、统计资料和项目自我评价报告等。

项目后评价的内容：对审批管理、前期准备、建设实施、实施进度、资金来源及到位情况、批准概算及执行情况、技术水平、财务及经济效益、社会效益、环境效益等进行综合评价。重点内容是：对项目建成后所达到的实际效果与项目可行性研究报告及审批文件进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议。

项目后评价的工作程序：评审机构向项目建设单位下发后评价通知，成立后评价工作小组并制定实施方案；项目建设单位准备项目后评价资料并提交自我评价报告；后评价工作小组对项目建设单位所提供的资料进行初步审查，根据初步审查情况制订现场调研计划，组织专家现场调研，专家出具意见，后评价工作小组继续核查取证，后评价工作小组编制项目后评价报告；评审机构内部修改讨论后形成后评价报告初稿，向项目建设单位征求意见，出具项目后评价报告并向市政府及有关部门提交后评价报告。

二、开展项目后评价工作的做法和发现的问题

（一）逐步规范项目后评价的方法与参数

项目后评价的方法中可以采用的有对比法和成功度法（打分法）。2010年完成的项目后评价，对成功度的评价缺乏专家打分的数据支撑，换言之，没有专家评分参考标准。缺乏准确引导专家的工作思路，专家评价任其自由发挥，其结果是专家意见比较零乱，相左意见较多，整合比较困难，能采纳的意见不多。笔者所在的评审机构借鉴制定了项目后评价专家打分表和指标评分参考标准，对每个专家根据其专业对其工作内容、项目评价指标、指标执行情况、项目成功度评价提出明确要求，由专家给出结论，形成评价组的成功度评价依据，并把结论写入后评价报告。结合2012年优秀工程咨询成果奖申报的要求，后评价报告完成后增加了对后评价报告的专家鉴定工作，根据专家鉴定的意见形成鉴定表。

（二）检验可行性研究、初步设计、预算等前期评审的客观、公正性

通过项目后评价工作，对可行性研究、初步设计、预算、合同进行总结评价，常常发现可行性研究没有发挥作用，初步设计工作不够细致、预算不够准确、合同签订不规范，由此可以检验衡量可行性研究、初步设计、预算等前期评审工作是否客观、公正。有助于建立健全评审中心质量控制、过错追究制度，促使负责从事项目前期评审工作的评审人员在工作中形成高度的责任心，提高评审质量，确保前期评审工作的客观、公正。

（三）评价中发现的问题

1.项目前期工作方面。第一，建设程序不完善。如河道整治项目，在河道内进行的建设项目未取得河道管理部门的批准或批复。第二，设计方面。首先，设计有缺陷。如河道整治项目，项目地处河道中，项目建成后部分河道不能保证河道治导线宽度的要求，可能对该河段的河堤行洪和河势变化产生不利影响；其次，设计不细致，造成设计变更较大，增加投资多。某建设工程设计阶段均未对地基处理方案进行详细勘察和论证，导致设计变更——地基采用浸水强夯处理；再次，设计方案粗糙且不完善，导致项目建成后需改进和完善之处较多。如某建设工程，无室外公共照明，不利于夜间活动和安全防范监控；某传染病院建设项目，烈性传染病楼无专用的工作人员电梯，如果发生突发公共卫生事件，不利于医护人员身心健康和交叉感染的防范，且设计未考虑洁净电梯、负压病房手术室装饰工程、内墙装饰工程、排送风、缓冲间消毒等，使使用功能受到了一定的影响；最后，设计粗劣，造成隐患多。某传染病院建设项目，供配电系统的设计及运行现状不符合相关规定，不满足医院对供电可靠性的基本要求；变配电室设置在食堂下，食堂用水多，易漏、渗水至变配电室，地面、墙面无双保险防水措施，中心氧气站距门诊楼间距小于标准要求，虽然采取防火墙处理，但距离偏小，不符合规范要求；对建设场地有无地震、地质灾害缺乏论证分析。第三，项目前期工作深度不够，审批部门把关不严，导致工程实际完成规模与批复规模、实际完成与批复投资相差较大。如某项目建设内容与初步设计批复规模不符，与初步设计相比，部分工程没有实施，但实际建设的规模和内容符合实际需要且较为经济合理；某易地扶贫搬迁试点工程，方案上报时间仓促，缺乏搬迁经验，存在未批先建的问题，在落实搬迁农户及每户人口时，因移民搬迁意愿变化等原因，致使实际完成搬迁安置户数、人口与计划搬迁户数、人口有一定出入；某展览馆建设项目，项目前期未考虑到展览馆内装布展工程内容及费用，导致展览馆工程建设实际完成投资超出初步设计批复投资10%以上。

2.项目实施方面。第一，项目建设周期长，造成项目投资加大。如某建设项目，从立项批复至竣工跨越10多年，由于征地赔偿拖延、规划手续审批等原因造成项目建设周期过长，期间由于材料费、人工费上涨、材料标准提高造成投资不断增加；某建设工程，因地基处理时间过长，导致工期拖延；某建设项目，项目建设周期过长，造成投资增加，超批复较多。第二，建设投资由于设计变更、概算漏列等原因在可行性研究、初步设计、竣工决算阶段有较大的变化。如某建设项目，初步设计批复投资3685万元，实际完成投资7582.54万元，实际完成投资超概算很多；某建设工程建设规模和建设投资在可行性研究、初步设计、施工图设计及竣工验收各阶段均有较大的变化，随意性大。第三，项目未执行国家及省上关于政府投资项目进行公开招投标的有关规定，存在建设管理不规范的问题。如某项目按照该项目的规模和投资，无论是施工还是监理都符合公开招标的条件，但施工采用了邀请招标方式，监理采用了直接委托方式，均不符合国家、省有关建设项目招投标的规定。第四，建设资金不到位，导致项目建成几年后还存在严重拖欠工程款的现象。如某项目实际完成投资4097.49万元，实际支付工程款1867.94万元，拖欠工程款及建设其他费用2229.55万元，拖欠时间长达6年。第五，项目建设资金短缺，导致项目的整体建设内容未全部建成。如某展览馆建设项目，由于资金短缺目前只完成了内部展览馆的展示内容，室外展示内容未完成，难以满足参观者的需求。第六，合同签订不规范，未按照招投标结果签订施工合同。如某项目部分工程项目业主未与施工单位签订施工合同；施工合同签订不规范，不应以暂定价、预算加签证及最后审定价为准签订合同价款，应根据中标价签订合同价款。第七，项目档案资料不齐全，某项目资料中缺乏设计变更、施工图、竣工图、监理报告等相关资料。第八，因项目施工方面的问题，造成项目运行中存在安全隐患。如某易地扶贫搬迁试点工程，水利隧洞由于施工中隧洞纵坡形成倒坡，隧洞进口形成壅水，影响灌溉使用，新建泵站虽已建成也因此暂未安装水泵及电气设备。

三、项目后评价工作中存在的问题

（一）缺少政府出面组织和管理，项目后评价工作被动

总结几年来的项目后评价试点工作，选择后评价项目的原则是：先易后难、先小后大的项目。在实际工作中，存在建设单位对后评价不能正确理解和配合不够积极，甚至有的后评价工作进行到中途而无法继续的现象，导致项目后评价工作很被动。

政府投资项目一般涉及面广，社会公众普通关注、政府对此负有极大的责任。根据项目“谁投资谁负责”的原则，政府投资项目必然由政府出面组织和管理。因此后评价工作和监察局协调配合效果会更好，这必须引起各单位的重视。

（二）后评价工作缺少制度保障

建设项目管理历来只重视项目前期及实施阶段的管理，而不重视后评价这一重要环节，《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》施行以来，应结合本地实际制定项目后评价制度，以推进后评价工作深入、广泛开展。

（三）项目后评价切入时机单一

根据《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》，项目后评价应当在项目建设完成并投入使用或运营一定时间（3～5年）后进行。但评审机构往往都选择的是竣工交付使用1～2年以后的项目。这些项目存在项目建设完成后工程管理人员调动工作、新任管理人员对项目建设情况不了解、工程资料保管单位调整、资料保管人员更换、资料不完整的问题，导致项目后评价无法搜集到完整的资料，无法全面了解工程建设情况，无法分析出项目建成实施的差距及原因，无法深入总结经验教训，提出相应对策建议。

（四）后评价专业人员缺乏

后评价工作人员需要很全面的知识，一个项目从前期立项可研到竣工投入使用，涉及政策法规、规划、土地、招投标、合同、勘察、设计、施工、监理、国民经济效益、社会效益、环境效益、投入产出、财务管理及经济预测等方方面面，要驾驭这个项目的后评价工作，必须培养专业的后评价队伍。目前后评价工作刚刚起步，缺乏专业评价人员，使项目后评价的质量和进度受到制约。

四、完善政府投资项目后评价工作的建议

（一）由市政府批准后评价项目名单

建议由市监察局负责后评价的组织工作，依据市委、市政府的工作部署，负责制定项目后评价年度工作计划，确定后评价项目名单，并报市政府批准后组织实施。

评审机构负责实施项目后评价工作，通过后评价工作，向市政府提交项目后评价成果报告，作为规划制定、投资决策、审批核准、项目管理的重要参考依据和政府投资决策责任追究的重要依据。

（二）建立后评价工作的制度保障

项目后评价工作涉及范围广、工作量大，部分人对后评价认识不够，存在害怕暴露问题等现象，导致后评价项目单位不愿配合，后评价工作必须要有制度保障。

建议由市发改委和市监察局联合颁发《政府投资项目后评价管理办法》。项目后评价业务受市发改委和市监察局委托，市发改委和市监察局将开展政府投资项目后评价工作作为从源头上防治腐败的一项重要内容，把项目后评价成果作为项目审批、投资决策、项目管理和行政问责的重要依据之一。

（三）试行中间评价工作

后评价可以在项目完工前开展工作，这也可以说是中间评价。因为通过项目完工前建设活动的总结与评价，可以及时发现项目建设中存在的问题，分析原因，评价项目的目标是否可以达到，项目预计的效益指标是否可以实现，并提出解决问题的对策和措施，以便项目决策者掌握项目实施全过程的动态，及时作出调整方案，使项目按照立项时的目标实施。对没有继续建设条件的项目可以及时终止，以防造成更大的浪费。项目后评价可以作为中间评价的延伸，中间评价可以作为后评价的基础。

（四）培养和培训后评价的专业人才

培养后评价的专业人才，可通过多种方式进行，如由高校正规培养，参加协会、有关部门组织的后评价培训班、研讨班，还可采取现有人员去相关单位挂职、进修等方式。

[1]国家发改委．中央政府投资项目后评价管理办法（试行）〔S〕．2008-11-07．

◇作者信息：兰州市财政局

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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