基于农业供给侧结构性改革的农业面源污染防治法律研究*

王瑞波，孙炜琳，黄圣男，姜 茜※

(1.农业部农业生态与资源保护总站，北京 100125； 2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)



·农业供给侧结构性改革专栏·

基于农业供给侧结构性改革的农业面源污染防治法律研究*

王瑞波1，孙炜琳2，黄圣男2，姜 茜2※

(1.农业部农业生态与资源保护总站，北京 100125； 2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

[目的]我国农业面源污染形势日趋严峻，严重影响产地环境和农产品供给与质量安全，进而影响农业供给侧结构性改革的顺利进行，必须加快推进农业面源污染防治，而健全的法律体系是农业面源污染防治顺利进行的基本保障。为适应农业供给侧结构性改革的要求，满足市场对安全、优质农产品的需求，健全完善我国农业面源污染防治法律体系。[方法]在系统梳理分析我国农业面源污染防治已有法律法规的基础上，深入剖析了当前农业面源污染防治法律体系存在的问题。[结果]法律体系建设滞后、立法质量不高、部分法律法规缺乏可操作性、法律配套体系不完善等。[结论]针对问题，从健全法律体系、推进地方完善规章制度、明确部门职责、强化立法宣传、完善配套体系等方面提出了政策建议。

农业面源污染 农业供给侧结构性改革 法律体系

0 引言

农业面源污染指的是农业生产活动中产生的污染物，在大面积范围内通过非特定的排放口排放到环境中造成的环境污染。我国农业面源污染问题主要表现为化肥、农药等农业投入品的过量使用，以及畜禽粪便、农作物秸秆和农用残膜等农业废弃物的不合理处置。2015年，化肥使用量6022万t，利用率仅为35.2%； 农药使用量30万t左右，利用率仅为36.6%； 全国产生畜禽粪污38亿t，资源化综合利用率60%； 农作物秸秆产生量10.4亿t，综合利用率80.2%； 农田使用地膜145万t，当季回收利用率60%左右，不足2/3。农业面源污染加剧了土壤、水体和大气污染风险。推进农业面源污染防治法律法规建设，加强农业面源污染防治，确保农产品产地环境安全和农产品质量安全，对于农业供给侧结构性改革具有重要的现实意义。

1 推进农业面源污染防治法律体系建设的必要性与紧迫性

1.1 防治农业面源污染是深化农业供给侧结构性改革的必然要求

随着我国由中等收入国家向高收入国家迈进，收入增速趋缓，经济发展面临产能过剩、结构失衡、增长乏力等挑战，推进供给侧结构性改革成为保障经济健康发展、行稳致远的一项重大举措。农业供给侧结构性改革是供给性结构性改革的重要一环，是经济发展的“稳定器”和“压舱石”。推进农业供给侧结构性改革的核心是促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求向追求绿色生态可持续、更加注重质的需求转变，重点是生产优质、安全、满足市场需求的产品。优良的产地环境、清洁的生产方式是生产优质安全农产品的基本前提。但是长期以来粗放的、掠夺式的生产经营方式使得我国农业发展面临资源过度消耗、产地环境恶化、生态系统退化等严峻挑战。面源污染特别是农业面源污染成为我国最为严重的环境问题，对农产品质量安全带来严重威胁。

农业面源污染造成的危害主要有3个方面[1， 2]：一是危害水体功能，影响水资源的可持续利用，表现为地表水的富营养化和地下水的硝酸盐含量超标。二是危害农田土壤环境，影响土地生产能力和可持续利用能力，表现为土壤有害物质超标和土壤结构遭受破坏。第三是危害农村生态环境，影响农村居民的生活环境质量。“民以食为天，食以安为先”，食品安全首先是“产”出来的，这充分说明生产源头的重要性。深化农业供给侧结构性改革的核心是生产满足市场需求的农产品，质量安全是满足市场需求的基本前提，保障农产品质量安全要时刻绷紧治理农业环境这根弦，把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境。因此，适应农业供给侧结构性改革的要求，加强农业面源污染防治刻不容缓。

1.2 健全的法律体系是农业面源污染防治的依据和保障

与点源污染相比，农业面源污染起源于分散、多样的地区，地理边界和发生位置的难以识别和确定[3]； 具有分散性、隐蔽性、随机性、滞后性、难以监测和量化等特点。这些特点决定了农业面源污染的治理难度远远大于点源污染[4]，耗时长，资金量大，需要协调多方主体的利益关系。近几年来我国高度重视农业面源污染的治理问题，将其作为农业可持续发展的重中之重来抓，投入大量的人力、物力和财力，虽然取得了一定成效，但形势依然严峻。究其原因，在于缺少系统、完善、具有可操作性的法律制度体系。我国农业面源污染产生于人口众多、经营规模小、生产分散的农村地区，大范围、分散的小污染源使得污染监管和治理存在操作上的困难。同时，农业面源污染治理不仅是农业部门，还涉及工业、环保、水利等众多相关部门，这使得我国农业面源污染治理工作更加错综复杂。

根据发达国家农业面源污染治理的成功经验，农业面源污染治理包括制度、技术和监管3个层面，其中制度是核心，决定着技术实施效率和监管效果。制度主要是法律制度和以此为基础的政策。完善的制度设计是从顶层开始规制农业生产行为，减少污染产生并激发技术和管理创新，提高污染治理效率。从我国的实际情况来看，这3个方面都亟待完善，特别是法律制度。只有形成了完善的法律制度，才能为技术创新和监管提供条件。法律的规范作用是调解各项矛盾的关键。为此，我国农业面源污染治理应高度重视法律的作用，让法律成为预防和控制农业面源污染的重要依据，完善相关立法，提高农业面源污染预防和治理的效果。

2 我国农业面源污染防治立法现状

我国很多法律都有涉及农业面源污染防治的规定，主要是规制农业生产中化肥、农药等化学投入品的合理使用及生产过程中产生废弃物的回收或综合利用[5]。表1汇总了我国已出台的所有涉及农业面源污染法律法规及规章。除此之外，还有部分部门规章正在征求意见中，比如，农业部的农药登记管理办法(征求意见稿)、农药生产许可管理办法(征求意见稿)、农药经营许可管理办法(征求意见稿)等正在征求意见中。

表1 我国已出台的涉及农业面源污染防治内容的法律法规及规章

名称位阶立法时间最新修订时间实施时间中华人民共和国农业法法律1993年7月2日2012年12月28日2013年1月1日中华人民共和国环境保护法法律1989年12月26日2014年4月24日2015年1月1日中华人民共和国水污染防治法法律2008年2月28日———2008年6月1日中华人民共和国大气污染防治法法律1987年9月5日2015年8月29日2016年1月1日中华人民共和国固体废物污染环境防治法法律2004年12月29日———2005年4月1日中华人民共和国清洁生产促进法法律2002年6月29日2012年2月29日2012年7月1日中华人民共和国农产品质量安全法法律2006年4月29日———2006年11月1日中华人民共和国循环经济促进法法律2008年8月29日———2009年1月1日中华人民共和国海洋环境保护法法律1999年12月25日2016年11月7日2016年11月7日畜禽规模养殖污染防治条例法规2013年10月8日———2014年1月1日农药管理条例法规1997年5月8日2017年2月8日2017年6月1日农用薄膜行业准入条件工信部部门规章2009年12月17日———2010年1月1日肥料登记管理办法农业部部门规章2000年6月12日2004年6月25日2004年7月1日农产品产地安全管理办法农业部部门规章2006年9月30日———2006年11月1日

在地方立法上，截止2013年底，我国已有21个省(直辖市、自治区)制修订了《农业生态环境保护条例》，甘肃省出台了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》、湖南省发布了《湖南省外来物种管理条例》、重庆市正在研制《重庆市农业环境保护条例》，已经取得显著进展。14个省(自治区)和4个省会城市出台了《农产品质量安全管理办法(或条例)》，上述地方法规或规章，都有对农业面源污染防治的规定和要求。

3 法律体系存在问题与不足

长期以来，我国环境保护的重点一直放在工业点源污染治理及城市生活污染治理上，忽视了对农业面源污染的治理。与点源污染和城市生活污染防治的法律体系相比，有关农业面源污染防治的立法还很滞后，现有的立法无法使人们认识到农业面源污染防治工作的严峻性和紧迫性，对于日益严峻的农业面源污染形势来说力度远远不够，无法满足农业供给侧结构性改革中保护和改善农产品产地环境的需要。已经出台的涉及农业面源污染治理的法律法规存在位阶普遍不高、立法质量有待加强、法律规制内容有待进一步丰富和完善等问题。

3.1 法律体系建设滞后

第一，立法滞后于农业面源污染防治工作的需要。我国农业快速发展，农业面源污染的情况也在发生着变化，化肥和农药的过量使用已经是全国最为普遍的农业面源污染问题，废旧地膜对土壤的破坏作用已经显现，畜禽养殖业规模化的发展使得畜禽粪便的产生更为集中和高强度，而现行立法在修订过程中，并没有根据农业面源污染发生的变化对相应条款做出的修订，更谈不上开展有针对性的有效防治。

第二，缺少系统的、专门的农业面源污染治理法律。在法律体系建设过程中，没有将农业面源污染防治作为一个整体进行考量，缺少一部全国性的农业面源污染防治基本法，涉及农业面源污染的法规条文多是零散地分布于其他相关法律的少量条款中，各个法律之间缺乏连贯性、系统性。这导致农业面源污染治理各项工作往往依托于其他环境问题治理而开展，缺乏系统性和一致性。

第三，立法数量不足，已有法律位阶不高。农业面源污染涉及多种污染源，虽然已经针对农药、畜禽养殖污染防治颁布实施专门法律，但这些法律位阶均不高，《畜禽规模养殖污染防治条例》和《农药管理条例》是行政法规。而化肥、地膜等污染防治的法律法规尚未制定实施，关于秸秆焚烧污染也仅在《中华人民共和国大气污染防治法》中有两条涉及。

3.2 立法质量有待提高

立法质量不高使得法律条文对农业生产活动和农业面源污染防治工作起不到实质性的指导作用，也起不到法律应有的威慑和警示作用。

第一，相关法律条文内容重复较多。相关国家层面的法律法规中，涉及农业面源污染防治的表述都是几乎类似的原则性规定。而地方规章基本是对现有普通法律和行政法规的重复，比如多个省(直辖市、自治区)制定的《农业生态环境保护条例》中的内容大同小异，未根据区域农业面源污染的特征进行细化，制定操作性更强的条款。

第二，农业面源污染防控和治理仍存在立法缺失。目前农业面源污染中的各类污染源都有相应的行政法规或部门规章涉及，但是，农业面源污染的防控和治理却并不是一些法规和规章的立法意图所在。比如《农用薄膜行业准入条件》只是对农用薄膜生产的约束，未涉及废旧地膜的回收； 《肥料登记管理办法》是对肥料生产和销售市场的规范，对肥料的使用标准和污染防治没有涉及[6]。《畜禽养殖污染防治管理办法》是专门针对畜禽养殖污染防治的法规，但只是针对规模养殖，没有涉及散户养殖污染的防治。此外，法律条文中多是采用鼓励或支持各级政府、企业、个人采取防治农业面源污染措施，较少提出强制性的要求。

第三，缺乏对农业面源污染进行治理的法律法规。涉及农业面源污染的原则性规定基本是控制污染物排放，即对农业面源污染的预防，对已经产生的农业面源污染进行有效治理是污染防治工作的另一个重要方面，但目前尚没有法规涉及。污染地区的修复与治理需要人力、财政、科技多方面的支撑，也是一项复杂系统的工程，必须确立具体的可操作的法律制度作为引领，目前已有的法律规定显然无法满足这一要求。

3.3 部分法律法规缺乏可操作性

在涉及农业面源污染的法律中，一个普遍突出的问题是关于农业面源污染防治的条款规定多是原则性的，内容上不够细化，也缺少相关配套实施细则，相关规定在实际执行过程中难以落地。法律的可操作性差，加大了农业面源污染防治的执法难度，在法律的实际执行过程中也难以依据相关规定对违法行为做出界定，相应的处罚只能沦为空谈，在执行过程中会导致“有法不依、执法不严”的现象，使得相关的法律条文只能成为一种有关环境保护的宣言和倡议[7]。

第一，内容不具体。已有法律中对农业面源污染防治的规定都非常粗略，不够细致[8]，比如，化肥和农药的过量、不规范施用是面源污染源产生的重要原因，在《农业法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《农产品质量安全法》等多部法律中均规定农业生产者应“合理”施用化肥、农药，但都没有对“合理”的衡量标准和鉴别方法做出相关说明。秸秆、农膜、畜禽粪便面源污染是对农业废弃物不合理处置产生的，法律中也没有针对回收处置机制的约定。此外，法律条款的制定过于理想化，实际执行中难以做到，如《农药管理条例实施办法》中规定，对不按照农药标签标注的使用范围、使用方法和剂量进行处罚，在实际操作中对千家万户的小农户是否按照规定剂量使用农药的行为无法进行监管，使得这一条文只能成为理论上的理想状况。

第二，法律责任的认定不明确。现有的法律均规定，违反相关法律的主体须承担行政责任、民事责任、乃至刑事责任，但对违规行为的界定、处罚标准以及承担责任的具体内容没有做出确切的规定。如《农药管理条例》规定，对违反条例规定，造成农药中毒、环境污染、药害等事故或者其他经济损失的，应当依法赔偿，但在该条例以及配套的《农药管理条例实施办法》中，对事故发生的判定和赔偿标准都没有进行说明。在法律条文中还常见“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，对构成犯罪的判定标准未进行说明。在《农业法》、《环境保护法》、《清洁生产促进法》等普通法律中，都规定了农业生产者应当防止环境污染的发生，但对造成污染的违法行为却没有相应的处罚条款。

第三，对各部门的权利职责没有明确约定。依照我国现行的相关法律，对农业面源污染行使监督管理权的行政部门众多，包括有农业、环保、海洋、国土、渔业等，而在相关法律法规并没有明确约定各部门的权利和职责范围。如《农药管理条例》第四十五条中规定，造成农药中毒、环境污染、药害等事故或者其他经济损失的，应当依法赔偿，但没有规定由哪些部门负责事故的界定以及监督赔偿的执行。在执法主体较多的情况下，如果不对各主体的执法权力和责任进行明确的界定，就会造成部门职责交叉与重叠，导致各职能部门间产生权力冲突或者权力真空[9]，导致农业污染防治执法困难。加上当前我国跨区域联合执法并未形成常态化，使得法律的执行也大打折扣，阻碍了农业面源污染防治工作的开展。

3.4 法律法规配套体系有待健全

第一，执法能力有待提升。当前农业资源环境执法多是从防止外源性污染破坏农业生态环境的角度开展工作，没有重视对农业生产中的不当行为开展执法工作。在实际执行中，不少县市还没有专门的农业资源环境执法队伍，执法人员同时承担着农技推广的工作任务。此外，不少执法人员没有经过专门的技术培训，缺乏开展执法所需的相关专业知识缺乏，相应的执法手段和所需的技术能力，且大多不具有执法主体身份，更为重要的是执法人数较少，一个县甚至一个地级市，具备执法能力的就3～6人，承担的执法任务涉及面广、内容多，无法保障农业面源污染防治执法工作的顺利开展，执法效果很不理想。

第二，法律宣传不到位，农民环保法律意识淡薄。国家对农民环境保护法律意识的注重程度不够、教育培训落实不到位，使之环保知识和法律知识严重匮乏，环境保护意识淡薄，参与环境保护的积极性不高。不少农民不知道自己的农业生产行为可能会损害到农业资源环境，更想不到对产生的后果还要承担法律责任。一些农民只顾眼前利益，不考虑生态环境，无节制地使用农药、化肥，加剧了农业面源污染。

第三，面源污染监测体系有待健全。当前农业面源污染并未列入环境监测的工作范围，颁布实施的《全国农业环境监测工作条例(试行)》中规定农业环境监测工作范围是对进入农业环境中的污染物进行监测，而对农业面源污染产生排放到外部环境的污染物并未进行监测。由于缺乏常规性的监测，很难及时发现农业面源污染的发生，无法实现对农业面源污染的有效监管，也无法掌握农业面源污染发生特征、强度等相关信息，严重影响了我国农业面源污染防治法律的制定和执行。

4 健全农业面源污染防治法律体系的建议

4.1 加强顶层设计，健全法律体系

现行的环境法律体系主要针对工业和城市点源污染，针对农业面源污染的防治未形成系统的顶层设计和法律框架体系。面对日益严重的农业面源污染，健全的法律体系是防治的关键。

第一，把农业面源污染防治工作作为一个系统独立的法律调整对象予以考虑，制定出台国家层面的、综合性的《农业面源污染防治法》，使其具有与《农业法》、《环境保护法》等同的法律位阶。在《农业面源污染防治法》明确约定农业面源污染防治工作的目标、主要任务，在依法治国的大背景下，提供全国性法律支持，确保农业面源污染防治工作全面、协调地开展。

第二，制定出台配套的单行法或实施细则。农业面源污染防治涉及化肥、农药、畜禽粪便、秸秆、地膜等不同的污染源类型，污染发生机理、控制手段和治理方式均不同，需要考量的因素繁多，单靠一部《农业面源污染防治法》难以全部涵盖。采取类似《环境保护法》，以及水、大气、固体废物污染防治法单行法的方式，在一部综合性法律的引领下，制定专门的单行法和实施细则，对各个不同的污染源分门别类地开展污染防治工作

第三，立法时注重条款的可操作性。以法律的形式确定化肥、农药等农业投入品的合理使用标准，以及秸秆、地膜、畜禽粪便的回收机制和处置标准。明确法律责任的认定标准，对造成农业面源污染的行为制定具体可行的处罚依据。

第四，根据农业面源污染防治的需要，对其他相关法律进行完善。以农药为例，农业生产中涉及几百种不同的有效成分，合理使用标准繁杂多样，即便上升到法律高度，普通农民也难以掌握，必须要依靠农技推广体系。建议对《农业技术推广法》进行修订完善，除化肥、农药等农业投入品的安全使用技术外，增加秸秆、地膜、畜禽粪便等农业废弃物的回收处置技术。确定农技推广人员的农技推广和环保宣传的双重责任，在开展农技推广服务的同时，宣传农业环保知识与农业面源污染防控技术。

4.2 推进地方完善规章制度

我国幅员辽阔，自然环境类型多样，各地农业生产情况、社会经济发展水平也不尽相同，使得我国的农业面源污染的污染类型和污染强度存在着较大的地区差异[10]。为提高农业面源污染防治法律的可操作性和对各地的指导规范性，在强化国家层面法律体系建设的基础上，要鼓励各地因地制宜出台地方规章。应积极支持、指导和推动地方制修订涉农资源环境法规或者规章，尤其是推动省级《农业面源污染防治条例》编制、修订工作，使化肥农药使用、畜禽粪无害化处理与资源化利用、秸秆综合利用及农膜回收再利用等内容系统的纳入其中。建议在农业面源污染防治立法中可以要求各省(直辖市、自治区)制定农业面源污染的立法规划和计划，监督各省(直辖市、自治区)从各自的农业生产和环境资源条件的实际出发，制定适用于自身的地方性法规。

4.3 对各部门职责在法律中予以明确

农业面源污染防治需要多部门的相互合作，这要求各职能部门的职责要清晰，需要以法律的形式划定各部门的职责，避免职权交叉产生的不利后果。以法律的形式明确农业部门为农业面源污染防治工作的主管部门[11]，并赋予农业部门相应的执法权力，其他部门配合农业部门。考虑到农业面源污染源的复杂性、广泛性，我国的其他相关法律也应按统一的标准对现有职能部门的职责进行划分，通过立法界定出各职能部门的权力和职责范围，各部门依照法律赋予的职责行事，各司其职，实现权力和责任的平衡。

4.4 强化立法宣传，完善配套体系

第一，加强法律宣传。农民是我国主要的农业生产者，农业面源污染又是在生产过程中产生的，农业面源污染的相关法律制度最终需要依靠农民来实施，使农民具有主动的环保意识对农业面源污染防治工作至关重要。为此，应加大与农业面源污染有关的环境保护知识、技术、政策和法律的宣传力度，通过宣传教育与技术培训，使农民认识到过去拼资源消耗、拼农资投入的生产方式会造成严重的环境污染，不利于农业的可持续发展，也无法保障获得持续良好的经济效益，促使农民主动向绿色生态可持续的农业生产模式上转变。

第二，完善农业面源污染监测体系。对农业面源污染进行监测，掌握农业面源污染的发生特征和变化情况是制定合理法律法规，并实施有效监管的基础。应当以立法的方式将对农业面源污染物排放的监测列入环境监测的工作范围，建立农业面源污染监测制度，为农业面源污染的防治提供支持。

[1] Zheng M M，Zheng H，Wu Y X，et al.Changes in nitrogen budget and potential risk to the environment over 20 years(1990-2010)in the agroecosystems of the Haihe Basin，China.Journal of Environmental Sciences， 2015， 28： 195～202

[2] Ulen B，Bechmann M，Folster J，et al.Agriculture as a phosphorus source for eutrophication in the north-west European countries，Norway，Sweden，United Kingdom and Ireland：a review.Soil Use and Management, 2007，(23)： 5～15

[3] 魏瑞. 河南省农业面源污染成因分析.中国农业资源与区划， 2016，37(8)： 67～71

[4] 赖敏， 王伟力，郭灵辉.长江中下游城市群农业面源污染氮排放评价及调控.中国农业资源与区划， 2016，37(08)： 1～11

[5] 王伟， 沃飞，刘凤枝，等.浅析农业面源污染防治法律与政策.全国农业面源污染综合防治高层论坛论文集.中国江苏苏州：全国农业面源污染综合防治高层论坛， 2008：94～97

[6] 胡中华， 陈静芝.化肥过度使用所导致的农业面源污染立法思考.2012，(7)： 19， 31～34

[7] 王莹， 辛旭东.农业面源污染防治的法律思考.北方经贸， 2011，(5)： 30～32

[8] 王明明， 肖爱.贵州省农业面源污染防治法律制度的不足与完善.贵阳学院学报(社会科学版)， 2016，(5)： 53～56

[9] 贾小翠. 我国农业面源污染防治的立法探究.北京：中国政法大学， 2010

[10]李丽. 论我国农业面源污染防治立法的完善.广西社会科学， 2016，(7)： 106～110

[11]刘冬梅， 管宏杰.美、日农业面源污染防治立法及对中国的启示与借鉴.世界农业， 2008，(4)： 35～37

LEGAL SYSTEM OF AGRICULTURAL NON-POINT SOURCE POLLUTION PREVENTION AND CONTROL FROM THE PERSPECTIVE OF THE AGRICULTURAL SUPPLY-SIDE STRUCTURAL REFORM

Wang Ruibo1，Sun Weilin2，Huang Shengnan2，Jiang Qian2※
(1. Rural Energy & Environment Agency, Ministry of Agriculture, Beijing 100125, China; 2. Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

Agricultural non-point source pollution (ANPSP) becomes increasingly serious, which harms the quality and safety of environment and agricultural products and further hinders the progress of agricultural supply-side structural reform. Promotion of legal system construction is imperative as it guarantees smooth progress of ANPSP prevention and control. In order to improve the legal system of ANPSP prevention and control, adapt to the requirements of agricultural supply-side structural reform and the demands for safe and quality agricultural products by markets, this paper summarized the defects in the current legal system, such as lagging of legal system construction, poor quality of legislation, lack of operability, and incompleteness of supporting systems. Countermeasures and suggestions were proposed including completing the legal system, promoting establishment of local regulations, clarifying duty of different departments, strengthening publicity of legal relevant to ANPSP, and improving supporting legal systems.

agricultural non-point source pollution; agricultural supply-side structural reform; legal system

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170602

2017-06-01

王瑞波(1972—)，男，山东莱阳人，博士、副研究员。研究方向：农业资源环境经济与政策。※通讯作者：姜茜(1985—)，女，山东莱西人，博士。研究方向：农业资源与环境经济。Email：jiangqian01@caas.cn

*资助项目：2017年农业部软科学研究项目“湖南耕地重金属污染第三方治理机制研究”(D201733)

F30; X52; D922.6

A

1005-9121[2017]06007-06