有关德国特色转移支付制度的成因的几点思考

谢雅玲

德国转移支付制度是在特定的社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节功能的财政平衡机制。与其他国家相比，德国财政转移支付制度自成体系并且相对完善，其独树一帜的州际横向转移支付，为实现政府间财力布局平衡，保证公共产品和服务在全国范围内大体均衡发挥了重要作用。现有的论文主要从德国转移支付制度具体实施措施出发，总结制度特色，而并未探讨该制度的形成机理。因此，本文基于一学期的比较财政课程学习内容，通过对相关文献以及影像资料的研读，从“法治国”角度探究“德国特色”转移支付制度形成的原因。

“法治国”——德国模式核心的内在要求

首先，德国是典型的“法治国”，与普通法传统下的“法治”原则强调以“法”统治“国”不同的是，德国是以法律制约国家，“法”并未获得高于“国”的地位，但是其作为国家目的的范畴，要求以“法”为目标，去评判、规范国家行为。在此理念背景下，具有理性主义思想的德国人民形成了对法律的严格遵从。因此，德国的根本法《基本法》——在全国范围内必须保证各地区大体相同的生活条件，各个州都应为公民提供水平基本相同的公共服务——的规定，就为政府财政行为提出了法律性目标。为实现这一要求，德国政府须使各州财政实力较为接近，保证每个州提供公共服务的支出水平不致过分悬殊。因此，在初始分配之后，德国各州之间的财政收入就必须通过横向转移支付制度的再分配作用达到各州财力水平的大致均衡，以便实现各州都能为公民提供较为相同的公共服务和社会福利。

其次，在德国“法治国”中，由于“国”仍是主导，“法”未获得高于“国”的地位，并且德国历史长期与分裂、统一纠缠不清，这使得德国国民在长期动荡的环境中形成了很强的民族凝聚力和国家意识。因此，德国各种政策的出台大多数都是以国家整体为出发点的。基于此，德国《基本法》要求全国各地基本公共服务水平处于均等水平就不难理解，本质上，就是为实现国家整体的均衡。所以，在此国情下，就要求德国联邦中央政府——制定国家政策的行政机构，具有较强的宏观调控能力。于是，转移支付制度作为中央加强宏观调控、维护国家统一的手段便被赋予了不可替代使命——弥补地方财政收支的差额，确保整个国家公共服务的最低标准，实现中央政府的再分配功能，创造国家统一的市场，实现经济稳定化目标。

再者，德国“法治国”中的“法”是指德国启蒙哲学传统下的“理性法”。德国理性主义——康德从经验认识出发辩证地演绎推理，得出理性自我才是哲学的终极根据。而后胡塞尔、黑格尔等哲学家不断丰富扩充，最终使人们摆脱了神学的羁绊，确立了人无上的地位，自然知识、道德社会等都只是理性加以规范的产物。在此视野下，法治国中國家的任务也不再是提升人的道德，照顾人的幸福，而是变为维护公共的秩序，保障财产的安全。法治国的这种诉求最终凝练成国家法层面的两种制度机制：一是基本权利，二是分权。而基本权利实际上指明了国家行为的目标和价值取向，换言之，国家存在的目的就是为了保护基本权利。法国启蒙运动的思潮席卷欧洲，自由平等的人权观念深刻地影响了当时的德国。但由于当时德国的君主力量仍然强大，新兴资产阶级的力量相对弱小，导致法国大革命的原则未能彻底在德国实现，而是形成了具有德国特色的强调人权平等的法治国。这样，便从理论上阐明了德国《基本法》为何会有保证各州居民享有相同生活条件、公共产品和公共服务的规定，论证了中央政府通过宏观调控实现各州财政平衡以保证人民权力的实现必要性。因此，这种必要性就决定了州际均等化转移支付体制的形成——对各州的财政收入依法调整，从富裕州抽调平衡资金来支援相对贫困的州，从而实现各州公共服务能力的大体平衡。

除此之外，德国特色的转移支付制度能有如此显著的效果，也源于其高水平法制化、制度体系完整、财权事权界定明确、财力指数计算科学方便等各方因素的相辅相成。自十八大以来，中国财政也进入改革深水区，大国财政的理念要求我国尽快建立起现代化财政制度，在世界舞台上施展拳脚的同时保证国内基本公共服务水平的均等化、现代化。转移支付制度作为中央政府的稳定经济政策和杠杆，对刺激需求，扩大就业，缓解经济衰退举足轻重。本文从“法治国”角度切入简要分析了德国特色转移支付制度的成因，旨在为中国财税体制改革提供经验借鉴。

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