地方人大制度空间的成长逻辑

2017-08-18倪春纳

桂海论丛 2017年3期

摘要：近年来，越来越多的国内学者开始关注地方人大的制度空间问题。多数学者从结构性视角出发，认为政治主体间的权力关系是地方人大制度空间得以形成的逻辑前提。基于这一认识，学术界形成了“竞争冲突说”“合作共生说”和“嵌入成长说”等理论。通过对地方人大数十年来普遍开展和最具代表性的监督工作——述职评议的分析，发现可以从过程、结构和认知三个层面来改进人大的监督工作，进而不断拓展地方人大的制度空间。

关键词：地方人大；制度空间；述职评议

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）03-0073-06

一、问题缘起

人民代表大会（下文均简称“人大”）作为中国的代议机关和权力机关，在政治生活中扮演着不可替代的角色。从制度设计上看，人大制度作为当代中国的根本政治制度，是我国民主政治的制度载体与组织依托；是其它政治制度和机构派生与运作的基础；也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。理论上，人大拥有的各项法定权力，按性质可以归为立法和监督两大类。地方人大自恢复以来，在这两个方面均发生了积极而显著的变化。在立法工作方面，新中国成立以来，由全国人大制定的现行宪法和有效法律有240多部，地方人大制定的地方性法规8600多部，已经建成了中国特色社会主义法律体系；在监督工作方面，各级地方人大也开始积极地履行和承担起监督职能。近年来，各级人大表决“一府两院”报告和对官员的监督工作受到了媒体的广泛关注。但是，人大制度在发展过程中也面临着诸多问题，突出表现为制度运作的實际状况悖离了宪法和法律所预设的理想轨道，当前有关人大“橡皮图章”之说横行与泛滥即反映出这一困境。许多学者认为，人大制度的理论构想与实际运转中所呈现出的巨大落差，是其在现有“制度空间”里未能发挥应有作用所致，制度空间不能充分运用与地位孱弱之间存在因果关联。基于这种认识，越来越多的学者开始关注地方人大的制度空间问题。如浦兴祖提出，可以通过开发人大制度所蕴涵的权力资源与民主潜能，不断转化和开发制度绩效来激活人大的制度空间，从而使“好制度”能够由文本化为现实[1]。

二、概念厘定：何谓地方人大的制度空间？

“制度空间”最初是由制度地理学者创造的学术概念，用来描述在全球化冲击下，从国际、国家到地方等各个地理层级型制度的变化与重新配置的空间过程。这一术语后来逐渐引介到政治学领域，并被经常性地广泛运用。如桑玉成在研究基层民主的制度空间时指出，应关注民主政治过程本身的制度化程度和民主政治所赖以发展的外在制度环境。他所使用的“制度空间”主要是指政治过程的制度化程度及其外在的制度环境[2]。一般来说，制度空间可以理解为在现有制度架构中，进行制度创新的范围、界限、原则或余地。也有学者认为，制度空间是由正式制度与非正式制度共同构建起的一种以空间形态存在的网络。制度对行动者的作用即是在制度空间中发生，而正式制度与非正式制度的运作和联系进一步扩展了制度空间[3]。部分学者在人大研究中使用了“制度空间”这一概念。如杨雪冬指出，要使人大监督权有效地运转起来，不能依然抱怨理论的抽象或法律规定的不具体，那只能使监督权永远停留在字面上，必须重视对制度空间的利用以及对监督权行使过程中涉及的诸要素的分析[4]。陈家刚结合对第一届全国人大的研究，对制度空间进行了明确界定。他认为，制度空间是指制度的结构和制度发展的可能性。其中，制度结构体现的是制度空间的横向层面，制度发展的可能性是制度空间的纵向层面，它们分别体现制度空间的空间维度和时间维度[5]8-9。申坤认为，制度空间是指制度设计所形成的影响范围以及建立在此基础上的影响能力，它具体包括制度内在的安排，即制度本身在政治体系中所居的地位和权威以及外在的功能，即制度在整个政治生活中所产生的影响和作用两个方面[6]。本文在参考和借鉴了国内学者的研究基础上，认为人大的制度空间，并不单纯等同于宪法文本的法理建构，而更多地应从功能主义的角度来衡量，即从人大的权力行使方面进行评判，如立法权和监督权的消长变化。

三、理论争鸣：地方人大制度空间的成长逻辑

在地方人大制度空间的成长逻辑上，国内学术界众说纷纭。陈家刚从政治过程、政治产品和政治遗产三个方面，对第一届全国人大（1954～1959）进行了剖析。他认为，人大的制度成长从根本上来说与政治结构密切相关；其中，组织结构、制度结构和权力结构共同构成了人大的结构性空间[5]283-288。张紧跟在研究中发现，在改革年代，全国人大的制度化成长呈现出一些明显的特征，如强化常委会功能；完善专门委员会系统；代表与委员专业化与职业化的发展和日益完善内部制度等方面。但是，全国人大在制度化演进中始终充满着“民主制逻辑”与“科层制逻辑”的内在冲突，过分强调提高人大运作效率的“科层制逻辑”，削弱了人大制度化中的“民主制逻辑”，从而在相当程度上制约了人大法定作用的发挥[7]。与张紧跟不同，王彩波认为，由于特定时代背景的限制，在人大制度的设计和扩展过程中继承了大量的苏维埃成分和因子，在制度属性上更多地体现出“代议制”属性而缺少“民主制”属性[8]。总体来看，多数学者认为，各个政治主体间的权力关系是人大制度空间得以形成的逻辑前提，具体表现为“竞争冲突说”“合作共生说”和“嵌入成长说”几种观点。

首先，持“竞争冲突说”观点的学者认为，人大与其他权力主体之间存在此消彼长的零和权力关系。一方面，在党与人大之间的关系上，多数国内学者认为，两者之间的关系在当前中国政治结构中具有全局性和决定性的影响，两者关系中存在的问题也是政治体制改革或政治建设中面临的关键问题。基于这种认识，在完善人大制度的诸多论述中，如何厘清两者之间的关系往往被优先加以考虑。有学者指出，两者在实践中长期缺乏一个有法律和制度依据的、具有可操作性的和程序化的问题解决机制，尤其是对党的领导权力的内容与范围疏于规定，导致党的权力与人大权力在关键部分发生了重合[9]。这种重叠模糊了两者的权力边界，并衍生出一些负面问题。如任剑涛认为，执政党对于国家权力的掌控，决定性地影响了国家权力的具体运行，导致了人大的制度功能不能得到真正发挥[10]。另一方面，其他权力主体的渗透和挤压亦加剧了人大制度空间的缩减，其中又以行政权力为甚。在中国，政治制度设计的初衷是，政府由人大产生，向人大负责，受人大监督；但是，行政权力产生后发生的扩张与膨胀，造成了监督主客体关系的逐渐倒置。人大制度空间受到行政权力挤压最为直接的例证，是各级人大代表中“官员代表”的比例普遍偏高。据统计，在第九届、第十届全国人大代表中，各代表团中来自各级国家机关的代表即“官员代表”占40%以上，而“官员代表”中又有60%来自行政系统[11]。人大代表中官员比例过高，既影响到人大向“一府两院”授权体制的合法性，也不利于人大对“一府两院”开展监督。此外，地方人大与同级“两院”关系也远非纸上文本所反映的那样。如在地方人大开展的述职评议中，就暴露出若干司法官员公开质疑甚至拒绝接受评议的案例。

其次，持“合作共生说”观点的学者认为，人大与其他权力机关之间存在合作共生的关系，人大制度空间的成长与其他权力主体的支持与配合密不可分。唐皇凤对县级人大制度创新的研究揭示，地方人大的制度创新是政治主体之间相互磨合、协商、妥协和折中的过程，同时也是不断寻求各方价值、权力和利益平衡点的过程。“人大监督权的有效行使涉及体制内众多的权力主体，支撑县级人大有效行使监督权的制度创新需要得到执政党的支持与认可，尤其是地方权力枢纽的党委书记的大力支持，以及县级人大常委会的主动争取和‘一府两院的配合和协助。”[12]何俊志不完全赞同人大制度空间的形成与拓展是权力主体之间竞争、冲突或抗争产物的观点。他在考察地方人大和法院的关系时发现，地方人大与人民法院之间虽然在规范意义上是监督与被监督的关系，但是吊诡之处在于，代议机关监督权力的强大，除了来自于自身的原因之外，还必须要依赖于被监督者的强大，即现代国家权力的成长是一种整体性成长，各个权力主体表面上此消彼长的权力关系实际上是同生共长的关系[13]。换言之，在实践中，监督对象在某些情况下可能会主动配合甚至是欢迎人大的监督活动，他们希望借助人大的外部干预来解决工作中存在的难题。如在述职评议工作中，评议对象会将所在部门工作中的困难向地方人大进行反馈，从而有利于问题的解决。因此有学者认为，人大监督权力的发展是在固有宪政框架下得以实现的，是权力能力的加强而非权力变革的过程。这种发展并没有侵入到其它政治机构的权力范围，从而改变彼此间的权力关系[14]。

第三，持“嵌入成长说”观点的学者认为，地方人大及其常委会作为政治舞台中崭新的行为主体，在法理上虽被赋予广泛的政治权力，然而制度初创与恢复时期的地方人大，在面对其它权力主体时，很难真正履行法定权力，更谈不上权力的有效扩张。因此，早期地方人大的最佳选择并非直接的权力扩张，而是试图不断地完善自身内部制度，内部制度的成熟过程又伴随着与其它权力主体之间联系的增多，这种联系为地方人大的权力运用奠定了现实基础，进而达到提升自主性空间的目的[15]。国外人大研究的著名学者欧博文较早地提出了“嵌入成长说”。欧博文发现，地市级人大在拓展制度空间时，所采取的策略往往是在“自主性”和“能力”之间进行权衡，即放弃对自主性的追求，通过选择与其他权力主体进行合作，而非直接冲突的方式将自己嵌入现有的制度体系之中，进而为自己的生存和发展界定空间并蓄积力量[16]。欧博文的论断得到不少国内学者的认可。如弓联兵认为，地方人大的成长沿着“边缘-中心”的轨迹逐渐展开。地方人大借助法律法规等正式制度性授权和权力关系，以“软性嵌入”的方式主动地进行边际性创新，以此来提高组织合法性和开拓组织的行动空间[17]。林慕华对某个省级人大的預算改革的调研发现，该省级人大在重构预算关系网络时，积极寻求同级党委的政治支持，开展预算监督工作时，始终注意与党委保持一致，并且在预算过程中与政府及其部门形成了较为稳定的合作关系。同时他还发现，人大会主动地运用原有资源去开拓新的资源，不断采取较大自主性的行动重新建构预算关系网络，使党委和政府更加重视并尊重人大在预算过程中的作用与权力[18]。

除了上述几种主要观点之外，还有学者认为，人大制度空间的变迁在受到各个权力主体相互博弈的影响同时，往往还涉及到外部宏观社会环境的制约。如刘建军认为，人大制度的完善并不完全取决于其自身的政治期望和对自身法律地位的追求，而是根源于它与外在情境要素关系模式的变迁之中[19]。这些外部的情境要素主要包括社会结构、阶层结构、组织结构等密切相关的因素与情势的总和。秦前红等学者在分析推动地方人大行使监督权的动力时，肯定了社会经济结构变迁所引致的公民参与是一个重要原因[20]。庄文嘉和岳经纶反对以往研究认为地方人大制度空间的扩展是“政治嵌入”的结果。他们对2006-2009年地方人大经费支出的省际面板数据的计量分析表明，“政治嵌入”不仅没有带来机构扩权，反而抑制了地方人大的整体发展。在控制政治嵌入程度等因素后，他们发现，社会力量的壮大和参与显著地提升了地方人大在监督方面的经费支出，即“社会嵌入”可以更好地解释地方人大制度空间的扩展[21]。

四、过程、结构与认知：以述职评议为案例的分析

通过梳理和总结国内学者的研究，可以发现多数研究是从权力关系的结构性视角展开分析的。然而，如果能够将过程、结构和认知三个分析视角进行整合，将过程性因素、制度性因素和人为因素结合起来，则可以更好地理解地方人大制度空间的生成与发展逻辑。本文通过对述职评议的分析，发现可以从过程、结构和认知三个层面来改进地方人大的监督工作，进而不断拓展地方人大的制度空间。述职评议是地方人大及其常委会选举或任命的“一府两院”工作人员向地方人大及其常委会述职并接受评议的一种监督形式。述职评议作为地方人大的一种监督创新，肇始于20世纪80年代中后期，90年代在全国范围内得到普遍开展。由于2007年开始实施的《监督法》没有将述职评议列入法定的监督形式，导致其一度陷入了停顿。自党的十八大以来，不少地方人大又逐渐恢复了短暂中断的述职评议，或是探索出与之性质相似的监督方式（如履职评议、任后述职等）。总体来看，述职评议是过去数十年间地方人大开展的最普遍和最具代表性的监督活动。通过分析述职评议在过程、结构和认知方面存在的困境与不足，可以更为清晰地认识与拓展地方人大制度空间的应然之路。

首先，政治过程的分析是探究地方人大制度空间存在问题的起点和突破口。国外学者查尔斯·斯图尔特曾指出，政治科学家努力将政治事件拆解成碎片，试图更好地加以理解。政治学研究中的过程取向，作为一种解构主义方法，它强调对政治生活进行中观层次的动态分析。当前中国政治的政治过程研究有两个显著取向，一是将利益集团与政治过程结合起来，把利益集团作为切入点而将政治过程本身视为研究对象；二是目前国内多数的相关研究，一般采用规范取向的研究方法，注重文本的静态分析，并不是通过现实政府活动与政治生活中的经验事实和实证材料，来考察、总结和归纳政府活动的权力结构与功能过程。地方人大制度空间的政治过程视角侧重于第二个特征，即认为只有对地方人大履行权力的过程有深入的了解，对推动和阻碍地方人大行使权力的各种因素有清晰的认识，在此基础上才能得出令人信服和可靠的结论。以述职评议为例，这项地方人大长期开展的监督工作为何成效不彰，首先与实施过程中的大量诟病之处有关。如授权同级人大常委会主任会议、专门委员会甚至是评议对象所在部门进行“委托评议”，削弱了人大监督工作的严肃性；评议对象的选择上有意“避重就轻”，尤其是回避了人大选举的政府官员而侧重于评议“两院”工作人员；盲目追求效率，贪多求快而过度使用高度形式化的书面述职评议；评议调查的劳师动众，但是调查结果却与真实情况相去甚远；会议评议环节的“唱赞歌”和“评功摆好”；以及评议结果的难以落实与不了了之等。这些不足与问题相互叠加，很大程度上抵消了述职评议在规范意义上所能发挥的重要作用。

其次，地方人大在履行职权过程中存在的问题，表面看来似乎是具体过程中的偏差所致，但是实际上可以追溯到各种制度性或结构性因素。一方面，“打铁还需自身硬”。就地方人大自身而言，不论是行使立法权力还是开展监督活动都以具备相应的组织能力为基础。数十年来，地方人大的制度建设确实取得了长足的进步，如常委会组成人员结构上的优化、组织的结构分化和规模扩张等。这些积极变化初步奠定了地方人大履行权力的前提和条件。但是地方人大现有的组织能力尚不足以有效地履行法定职权。如在述职评议上，地方人大及其常委会选举和任命的“一府两院”工作人员数量庞大，一届人大很难通过面对面的述职评议对所有的法定述职人员进行评议，这也是为何地方人大在实践中普遍采用书面述职评议的客观原因。从横向比较来看，各地人大的制度建设参差不齐。如在专门委员会的设置上，北京市人大下设了7个，而宁夏回族自治区人大仅设立了3个。同时就各个专门委员会的规模来看，各地也存在显著的区域差异。如在法制委员会的委员数量上，北京市为19人，浙江省为8人，安徽省仅有6人；另一方面，地方人大的制度空间还受制于外部情境的规制，即人大与其他权力机关的关系。情境因素对监督活动是否能够开展、如何开展以及有效开展的程度颇为关键。复以述职评议为例，影响和制约其实践的权力关系主要包括，党与人大的关系，上下级人大的关系，以及人大与“一府两院”的关系等；其中，党与人大之间的关系更具有决定性影响。在多数情形下，地方人大的实际工作效果，取决于党委对人大的领导程度和人大对党委意图的领会程度[22]。一项对浙江省述职评议的调查显示，浙江省99个市县人大中，有67个认为开展述职评议的关键在于人大是否能够争取党委的支持和重视；同时还有16个认为是党委重视人大的评议意见和评议结果的使用[23]。尽管各级人大恢复和重建已逾四十余年，但是党与人大的关系长期未能得到法律的明确规范。宪法仅是原则性地规定了，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这种原则性的规定并未提供涉及党与人大关系的相对清晰的权力框架。在实践中，两者关系更多的是遵循非正式的政治惯例和行为准则。这种状况可能会对人大的制度成长带来不确定性，因为人大制度的成长空间归根结底是由其在制度框架格局中的地位所规定的，这种地位首先需要借助于宪法和法律层面上的明确规范与确认。在实践中，很多人质疑地方人大开展述职评议不具有合法性，其中一个重要理由就是现行法律中找不到關于述职评议的具体规定。在当前全面依法治国的宏观背景下，如果地方人大的监督工作不能做到“依法监督”，必然会妨碍依法治国基本方略的推进和实现。

第三，以制度或结构为中心的分析往往忽视了非制度性的人为因素在人大制度空间成长中所扮演的角色。一般来说，结构功能主义方法比较适用于分析西方国家的政治制度，因为它们在结构和功能之间存在着高度关联。但是将这一方法运用于包括中国在内的广大发展中国家时，就可能会产生错位和脱节。同时结构功能主义方法本质上作为一种静态的分析方法，也不能很好地解释地方人大的动态变迁过程。在中国实际的政治生活中，非制度性的人为因素往往对政治发展产生了决定性的影响。这主要体现为政治领导人左右着许多重大政治事件的发生和结局，他们是政治改革的重要发起者和最终决策者，在政治改革的目标和策略选择上具有决定性作用[24]。结合人大制度的发展历程来看，政治领袖在人大制度的启动运行、价值定位和机构完善方面都发挥了积极作用。如述职评议之所以在20世纪90年代在全国范围内得到普遍开展，首先与全国人大领导人的积极支持有关。时任全国人大常委会委员长乔石多次肯定了述职评议是“好的经验和做法”，“取得了较好的效果”。八届全国人大常委会多次在年度工作报告中对述职评议给予了积极评价。从政治认知的视角来分析地方人大的制度空间，具体涉及到作为党中央和全国人大领导人的态度，涉及到地方党委和人大主要负责人的态度，也涉及到作为监督对象的“一府两院”主要负责人的态度。在实践中，不少地方人大为了强化监督权力进行了许多监督创新（如包括述职评议在内的各种评议类监督），但是并没有取得预期的监督效果。其中一个往往被忽视的原因就是拥有众多的监督方式本身并不足以充分保证监督活动的有效开展，监督的政治意愿而非监督能力可能是影响立法机关监督有效性最重要的决定因素。如果各方均对人大监督工作持消极态度，那么地方人大探索出的各种监督创新最终不可避免地将沦为“形式化”的监督。从述职评议来看，尽管多数省级人大曾制定条例或办法来对述职评议加以规范，然而，在具体实践中，述职评议暴露出了制度化程度低的缺陷，连续性或稳定性不高，多为间断性地开展。导致这种状况的一个非制度性因素是地方党委或人大的主要负责人对述职评议的态度不尽一致，再加上换届带来的人事变动的影响，新的地方党委或人大主要负责人可能不太热衷述职评议，结果就造成了述职评议工作出现波动和停顿。很多地方述职评议中所暴露出的制度成长瓶颈，主要不是法理上的欠缺，而是由于地方人大履职动力不足所致。这意味着未来完善人大制度的重点，应该是如何使人民赋予和委托的权力能够真正运转起来，使人大代表能够真正代表和反映人民意志，使各级人大能够积极地履行法定职权，成为名实相符的国家权力机关。

五、余论

自党的十八大以来，完善人大制度已经成为全面深化改革和全面依法治国的重要内容之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“健全‘一府两院由人大产生，对人大负责，受人大监督制度”。党的十八届四中全会报告再次强调了“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”。在监督权方面，要“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度”；在立法权方面，要“完善立法体制”，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中也指出，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”，强调“新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”[25]。随着人大立法工作和监督工作的不断改进，其制度空间不可避免地将发生新的调适与拓展。总之，作为载负中国民主政治不可替代的重要平台，作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，人大制度空间的消长与变迁影响着中国的政治发展进程，因而值得学术界给予高度重视和继续开展深入的研究。

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