《巴黎协定》的变与不变

何佳艳

2017年6月1日，美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，虽然各方对这个宣布早有预期，因为特朗普在竞选期间言论已表明他很可能做出这个决定，但是此举仍然激起国内国际利益相关方的强烈反响。国内外诸多研究机构的报告认为，虽然美国的退出会动摇以《巴黎协定》为核心的国际气候治理体制的根基，但全球气候治理的框架不会坍塌，全球气候治理的进程也不会逆转。

美国退出将重创

《巴黎协定》

《巴黎协定》在2015年的联合国气候大会上缔结，是国际社会为共同应对气候变化而达成的重要文件。北京大学国际组织研究中心日前发布的一项报告指出，美国的退出，将对《巴黎协定》的普遍性构成致命伤害，也将增加其他国家的碳减排负担，最终增加实现《巴黎协定》温控目标的难度和成本。

负责这份报告的北京大学国际关系学院教授、北京大学国际组织研究中心主任张海滨表示，《巴黎协定》来之不易，它是《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方在巴黎气候变化大会上经过艰苦谈判的产物。作为继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，《巴黎协定》时隔18年才达成，足见节能减排这个问题非常敏感、谈判困难重重。

张海滨认为，美国退约，将对《巴黎协定》的普遍性构成致命伤害，动摇以《巴黎协定》为核心的国际气候治理体制的根基。《巴黎协定》与《京都议定书》的最大区别之一在于其普遍性，即发达国家和发展中国家均参加有法律约束力的《巴黎协定》。这被认为是《巴黎协定》的最大亮点。普遍性产生合法性，合法性对全球气候治理的有效性至关重要。如果美国退出《巴黎协定》，《巴黎协定》的成效可能大打折扣。

美国退约给《巴黎协定》带来的另一大重创在于减排资金的安排方面。资金是《巴黎协定》履约的关键工具，事关发展中国家的履约能力。根据 “共同但有区别的责任”原则，发达国家有义务向发展中国家提供资金支持。美国一直是全球环境基金的最大捐助者，其出资额占比约20.86%。统计显示，2011-2012年美国是向发展中国家提供气候援助最多的发达国家，超过96亿美元。2010年至2015年，美国在国际气候援助方面共计拨款156亿美元，主要用于适应、清洁能源和可持续景观三类活动。2014年，奥巴马政府承诺向绿色气候基金提供30亿美元，迄今已划拨10亿美元，占到了其现有资金规模（24.2亿）的40%。现已被特朗普政府叫停。此外，美国削减国际气候援助资金会严重动摇市场投资信心。根据彭博新能源财经（BNEF）的最新统计，受政策不确定性的影响和拖累，2016年全球清洁能源领域的总投资额较2015年下降18%，绿色投资的估值和回报都受到较大影响。美国大幅削减国际气候援助资金，将削弱发展中国家减缓和适应气候变化的能力，不利于《巴黎协定》目标的实现。

美国是否退出仍存变数

特朗普虽然决定退出《巴黎协定》，但美国真正想要退出也并非一日之事。据加拿大国际治理创新中心博士后研究员俞晗之分析，根据《巴黎协定》第28条规定，各缔约方在《巴黎协定》生效以后3年内不能退出，3年以后可以提交书面退出申请，但还需要继续等候至少一年才能生效。由于《巴黎协定》对美国生效的日期是2016年11月4日，因此从程序上说，美国正式申请并最终退出《巴黎协定》至少是2020年11月。特朗普到时是否能获得连任、完成退出《巴黎协定》的流程，现在还不得而知。

另一条捷径是选择退出《联合国气候变化框架公约》，同时意味着美国退出《巴黎协定》（第28条第3款），这可将退约程序缩短为一年，但也将导致美国丧失今后在联合国气候谈判中的缔约方地位与谈判主导权。

值得注意的是，美国在未完成退约程序前，理论上仍需履行其所承担的条约义务。并且，尽管特朗普已经做出退约决定，但是美国各界仍然对履行《巴黎协定》报以极高热情。例如，美国前总统奥巴马、加利福尼亚州州长杰里布朗等对此严厉谴责，美国60个城市市长发布共同申明，表示其将接受、尊重和恪守《巴黎协定》所有目标的承诺。纽约前市长麦克彭博则表示将捐出1500万美元填补美国退出协定后的资金缺口，支持联合国协助各国执行《巴黎协定》条款。一个由美国经济、教育和地方政府领袖组成的，名为“我们依然在”（WeAreStillIn）的联盟日前宣布，将继续遵守《巴黎协定》，而无视美国总统特朗普作出的退出这一协定的决定，该联盟目前代表1.2亿美国人和6.2万亿美元的经济体量。美国国内来自学术界、商界和社会部门的声讨浪潮更是此起彼伏。

复旦大学国际关系与公共事务学院博士、讲师黄以天也表示，美国的退出方式和具体退出时间还存在变数。作为最大的发达国家和主要排放国之一，特朗普政府的决定无疑对全球气候治理体系带来了不小的冲击和挑战。然而如果在1992年以来气候谈判和治理的大背景下观察，其破坏力不应被高估。换言之，美国的退出引发了不容轻视的变化，但也有未被改变的要素能起到有效的对冲作用。

值得注意的是，特朗普虽然宣布退出《巴黎协定》，但也表示“要重新谈判以爭取更公平的待遇”。虽然欧盟申明将拒绝与美国就修改《巴黎协定》开展任何谈判，但局势并非一成不变，欧盟也表示过对美国的重新加入持开放态度。一些观察人士认为，美国可能只是短期内离开《巴黎协定》，而在中长期可能会重新出价。

全球减排的中国角色

尽管观察家们表示了对多米诺骨牌效应的担忧，不过到目前为止，还没有其他国家表示会跟随美国退出《巴黎协定》。 相反，它成了支持《巴黎协定》的催化剂。特朗普发表退出宣言之后，欧盟第一时间表示，《巴黎协定》是联合国196个成员国一致通过的，目前已经有147个国家批准。无论美国退出与否，《巴黎协定》都已经生效，100多个国家都将共同执行。中国、德国、法国和意大利等主要经济体领导人也表达了对《巴黎协定》的坚定支持。

北京大学国际组织研究中心研究报告表示，虽然美国的退出会动摇以《巴黎协定》为核心的国际气候治理体制的根基，但全球气候治理的框架不会坍塌，全球气候治理的进程也不会逆转。

问题是在《巴黎协定》的减排目标之下，剩下的国家该如何行事？中国又将发挥什么作用？

张海滨认为，美国明确宣示彻底放弃追求全球气候治理的领导权，这将使《巴黎协定》履约中的领导力赤字问题显著恶化。《巴黎协定》的达成是由许多原因共同促成的。其中中美欧三方所展现的集体领导力至关重要。领导力对任何国际环境条约的有效履约都是必不可少的，对《巴黎协定》尤其如此，因为《巴黎协定》的减排模式是以“自下而上”为主要特征的，法律约束力有限，如果没有强有力的领导和示范，履约效果难以保证。作为超级大国，美国的退出将出现领导力的真空，加之欧盟受困于英国脱欧谈判和其它多重危机，在领导力问题上心有余而力不足，《巴黎协定》履约过程中面临的领导力赤字问题更加严重。

黄以天指出，《巴黎协定》受到的“特朗普冲击波”对中国参与全球气候治理有正负两方面影响。中国在全球气候治理体系中的角色会进一步吃重，欧盟将更加需要中国在相关议题上的支持，这对中欧在减排技术、资金等领域的合作很可能将起到促进作用。