基于LESA体系的永久基本农田划定方法研究——以上海为例

邵一希

(1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072)

基于LESA体系的永久基本农田划定方法研究
——以上海为例

邵一希1,2

(1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072)

永久基本农田划定既要考虑耕地的自然质量条件，又要考虑经济、社会、生态、规划等因素，开展立地条件评价已经成为永久基本农田划定的重要技术支撑。本研究以上海市为例，运用LESA体系（land evaluation and site assessment），构建由正向因子和反向因子共同组成的多因素因子评价指标体系，采用GIS空间分析的手段进行基本农田立地条件评价分析。结果表明，LESA体系综合评价能够充分考虑区域的差异性，全面体现各类因素的适宜性和限制性，能够为永久基本农田划定提供较综合全面的决策参考。

耕地保护；基本农田；划定方法；立地条件；LESA体系

1 研究背景

基本农田是耕地中的精华，是依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，保障基本农田的数量和质量对保护耕地和稳定粮食生产具有重要意义[1]。国家历来重视基本农田的保护工作，早在2009年，国土资源部就下发了《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发[2009]167号），要求开展永久基本农田划定工作。2014年以来，国土资源部、农业部又先后下发了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发[2014]128号）、《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号）等文件，明确要求全面划定城市周边和全域永久基本农田，完成“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”，并实施最严格的保护。而开展基本农田立地条件评价已经成为划定永久基本农田的基础条件和重要支撑。以往的基本农田立地条件评价主要面临两大问题：一是单方面考虑优质耕地保护的因素，没有考虑与社会经济发展的协调性评价，即使是被划定为基本农田的优质耕地，常常存在转变为非农用途的较大可能性；二是优质耕地划入基本农田过程中，侧重于以自然因素评价耕地质量，而缺少对耕地立地条件的考虑。综上，更加全面系统的立地条件评价体系成为学界研究的热点。本研究通过国外先进案例借鉴，以此为研究重点，为现阶段全国同类城市永久基本农田划定工作提供科学决策参考。

2 上海基本农田划定的总体思路

上海市永久基本农田划定立足资源环境紧约束的土地利用新常态，与土地利用总体规划调整完善结合，将划定全域、特别是城市周边永久基本农田作为严守新一轮规划“四条底线”[2]、遏制城市蔓延的重要手段，引导城市健康有序发展。具体包括三个方面：

2.1 贯彻底线思维，依次锁定“新三线”

按照优先次序，依次划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界。“新三线”是立足长远、贯彻底线思维要求、优先锁定全市生态底线的重要空间管制手段，作为一个整体依次锁定和落实新一轮规划确定的空间格局。其中，永久基本农田作为全市粮食安全和生态安全的底线，优先划定。

2.2 遏制城市蔓延，促进布局优化

由近及远，将城镇周边易被占用的优质耕地优先划入永久基本农田，通过基本农田的刚性管控，倒逼城镇紧凑发展、遏制无序蔓延。同时，考虑特大型城市农用地复合利用和地类情况复杂的基本实际，按照“应划尽划”的原则，将具备“绿心”、“绿带”、“绿廊”等重要生态功能的耕地划为永久基本农田，充分发挥耕地的生态保育功能[3]，更好引导城市“串联式、组团式、卫星城式”发展。

2.3 保护优质耕地，确保耕地“数量、质量、生态”三位一体保护

依据上级土地利用总体规划调整方案下达的保护任务，依据第二次全国土地调查连续变更数据、耕地质量等别调查与评价、耕地地球化学调查、土地整治和高标准农田建设等成果，衔接农业布局规划，优先将用途稳定、已建成的设施粮田、设施菜地等布局集中连片的耕地划定为永久基本农田予以锁定。

因此，上海市永久基本农田划定需要从自然、经济、生态、规划等多方面因素着手，进行基本农田立地条件评价方法研究，为上海市永久基本农田划定提供支撑。

3 基于LESA体系的基本农田立地条件评价方法

美国土壤保持局所建立的土地评价和立地条件评估（Land Evaluation and Site Assessment，简称LESA），更注重农地保护的长期稳定性和可持续生产能力[4]。LESA系统是由土地评价部分（LE）和立地评价（SA）两部分组成，土地评价部分重在农用地的自然条件，其评价体系由地力等级、土壤生产力等级、土壤潜在等级和重要农田等级四个部分组成。而立地评价部分重在评价农用地的社会经济条件、农用地周边的城市基础设施情况、农用地与周围用地的适应性、土地用途管制等方面，用于评估一个地区保留农业用地适宜性。该评价体系主要包括农田连片性、农业发展的政策因子、土地利用政策、税收激励机制、可择其他土地利用方式、可择土地利用方式与当前土地特性的一致性、土地利用规划和区位等八个方面。

本研究借鉴美国LESA体系，将“立地条件评价”定义为特定地域内，除土地自身质量和土地自然环境背景之外，在生态网络构建和土地规划下，影响土地利用方式、利用程度和利用效益的所有经济社会环境因素总称。这些环境因素形成基本农田立地条件区域特点和多样性特征，而针对这些多样性特征，构建基本农田评价指标体系和基本农田立地条件评价模型（图1）。

图1 因素多因子综合评价模型的构建Fig.1 onstruction of multi-factor comprehensive evaluation model

4 多因素多因子评价指标体系的构建

基本农田保护是自然因素、经济社会因素、生态因素和规划因素综合作用的结果[5]。要进行基本农田的立地条件评价首先要分析影响因素，建立指标体系[6]。本研究从上海市耕地现状特征出发，主要从自然、生态环境、经济社会条件以及规划因素等四方面考虑，其中自然条件包括土壤因素、水系分布因素、地形因素和气候因素，生态环境包括生态网络因素和环境因素，经济社会条件包括土地利用因素、农业基础设施因素和农业生产投入因素，规划因素包括城镇发展（规划）因素和农业布局规划因素。立地条件因子选择还要考虑以下几个方面：一是选择对基本农田立地评价影响较大的显著因子作为评价因子；二是选择可定量化分析且起着主导作用的因子，因子还需具备稳定性和可比性；三是根据研究过程中对基础资料占有的完备程度，选取有据可查、数据齐全的作为评价因子。综上，上海市基本农田立地条件评价指标体系如图2所示。

图2 上海市基本农田立地条件评价指标体系Fig.2 Evaluation index system of site condition of prime farmland in Shanghai

其中，正向评价因素包括农用地等别、土地利用现状（耕地和可调整耕地）、耕地集中连片度、已建成的设施粮田设施菜地分布、农业单产（平均每公顷耕地全年所生产的粮食数量）、粮食播种面积等指标，同时按照优先城市周边基本农田、发挥基本农田生态间隔作用，将集建区影响、生态网络影响作为正向指标[7]（图3）。反向评价因素包括土壤环境安全风险区域，包括工业区周边、环境基础设施、交通干道两侧周边以及水源保护区周边等（图4）。

5 评价结果与结论

（1）本研究以上海市为例，基于LESA体系，建立了基本农田立地条件评价模型，构建了由自然因素、经济社会因素、生态因素和规划因素组成，包括正向因素和反向因素的指标体系。并运用群体AHP分析法确定各因素因子的权重，在确定评价因子的贡献函数和各评价因子的权重后，运用GIS空间叠置分析，采用加权综合评价法的方法，其计算公式为：

图3 基本农田立地条件评价（正向因素）Fig.3 Site evaluation of prime farmland (Positive factor)

式中：Ki为第i单元指标的综合指数值；Pij为第i单元j项指标值；Wij为j项指标的权重值；i为指标数，j为单元数。

图4 基本农田立地条件评价（反向因素）Fig.4 Site evaluation of prime farmland (Reverse factor)

采用GIS地理计算方法，得到基于LESA体系的多因素多因子综合立地条件评价结果（图5）。上海市现状耕地中，综合评价分值为60～70（一般适宜）、70～80（较适宜）、80以上（适宜）的耕地占现状耕地总量比例的87%，而其中约130万亩涉及土壤污染风险、水源地保护区周边、交通干道两侧周边、河道水系恢复和建设等区域内，建议近期在确保耕作层不破坏的前提下探索农用地复合利用，远期在落实国家下达的基本农田保护任务的前提下逐步退耕。以上评价结果为上海市永久基本农田划定方案提供了科学完备的技术支撑，也为本市全域协调发展提供了规划预留和保障空间。

图5 上海市基本农田立地条件评价叠合分析结果Fig.5 Comprehensive analysis result of site evaluation of prime farmland

（2）基于LESA的基本农田立地条件评价灵活度较强，在耕地立地条件指标选择上能够充分考虑区域的差异性，评价结果更加综合全面。在空间尺度上既可以建立区县级尺度的指标体系，建立等级分区，也可以构建乡镇甚至更小尺度的指标体系。本研究中立地条件因素选取主要考虑了自然、生态环境、经济社会条件、规划用途等四方面的因素。随着耕地保护的内涵从数量、质量保护，向生态、景观、文化等方面的延伸，未来评价中还应考虑基本农田特定的价值功能，如对城市起到的景观功能和对社会特定的历史文化价值等。

References)

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Study on delineation of permanent prime farmland based on the LESA system

SHAO Yi-Xi1,2
(1. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China; 2. Shanghai Institute of Land Resource Survey, Shanghai 200072, China)

Assessment of farmland should consider the natural quality of cultivated land, as well as economic, sociological, ecological, and planning factors. This is particularly important in the delineation of permanent prime farmland. Using Shanghai City as an example, this study constructs a multi-factor evaluation index, composed of positive and reverse factors, using the land evaluation and site assessment (LESA) system and GIS spatial analysis. The results show that assessment using the LESA system can fully account for regional differences, comprehensively reflect the suitability (or lack thereof) of various factors, and provide a more comprehensive reference for decisions on the delineation of permanent prime farmland.

cultivated land protection; prime farmland; delineation method; site condition; LESA system

F301.21

：A

：2095-1329(2017)02-0087-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.021

2017-06-05

修回日期: 2017-06-20

邵一希(1984-),男,硕士,工程师,主要从事土地利用规划研究.

电子邮箱: conanshao@126.com

联系电话: 021-56618396

上海市规划和国土资源管理局科研项目:上海市新一轮土地利用总体规划(2016-2040)