国内外农地流转的社会风险及治理研究综述

牛 星，吴冠岑

（1. 复旦大学公共管理与公共政策创新基地，上海 200433；2. 华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237；3. 上海大学管理学院，上海 200444）

国内外农地流转的社会风险及治理研究综述

牛 星1,2，吴冠岑3

（1. 复旦大学公共管理与公共政策创新基地，上海 200433；2. 华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237；3. 上海大学管理学院，上海 200444）

农地流转中社会风险的防范至关重要，本文对国内外学者关于农地流转社会风险识别及治理方面的研究进行了详细梳理。结果表明：国外学者侧重于土地市场方面的研究，特别是对于农村土地租赁市场这方面的研究比较丰富，对于我国农村土地市场的构建具有重要的借鉴意义；国内学者立足于本国实际，对我国农地流转的风险识别及治理方面有比较系统的研究。但对于农地流转的“社会风险”，国内外学者都没有开展针对性研究，有待从研究方法和研究内容上进一步深化和拓展。

农地流转；社会风险；治理；研究综述

从我国农村家庭联产承包责任制实施以来，国家在政策层面逐步放开了农村承包经营土地的流转行为，尤其是2008年到2016年的中央1号文件，一直都积极鼓励农村土地的流转和规模化经营，为我国农村土地流转提供了非常有利的政策环境。十八届三中全会和国家新型城镇化规划（2014～2020年）均提到，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。在一系列政策的推动下，我国农村土地流转取得了显著成效，土地流转面积和流转率较之以前都有了大幅提升，农业规模化和现代化发展的水平有了显著提高，但是同时也引发了很多严重的社会风险，这些风险对于我国农村社会的发展会产生非常不利的影响，而且会伴随着农村土地流转制度的推进而长期存在，如果不进行有效的风险防范，会造成严重的社会危害。

基于如上考虑，本文梳理了国内外学者在这一主题方面的研究情况，由于我国二元土地所有制度的特性，我国学者对于“农村土地流转”及“风险防范”方面的研究术语在国外文献中很少看到，但是国外对农村土地租赁市场的发展及相关问题的研究在很大程度上讲，与我国农村土地流转市场有着比较接近的市场行为，可以作一借鉴。笔者基于国内外学者研究的侧重点，对当前的文献资料进行梳理和评述。

1 国外研究现状

由于国外的土地制度和我国有很大的不同，很多国家的土地实行私有制，所以国外的文献中很少有关于土地流转方面的研究。我国把“土地流转”翻译成“land transfer”及“land circulation”比较多，在国外的研究中，很少用到这样的词组，即使有这样的说法，所涵盖的内容也是有差别的。国外土地流转基本上都是市场主导的，也分农村和城市土地市场，本文主要对农村土地市场以及相关的风险研究进行梳理。

在Web of Science 网站上对1985年至今主题关键词为“farmland risk”的文献进行了检索，共有155篇相关文献，其中占比最大的农地风险研究是关于生态环境方面的（见图1），农业领域内的土地风险研究文献占比为18.7%，虽然此类文献占比不是很大，但是其引用频次还是挺高的，特别是近几年，该主题方面的文献引用频次明显增高（见图2），说明学界对农地风险方面问题的关注程度在不断提高。

此外，基于本研究关于“农地流转社会风险”的视角，发现国外对于社会风险的研究非常丰富，对于农地市场的研究也比较多，而聚焦于农地流转社会风险的研究很少，下面笔者将对国外相关文献的学者观点进行梳理。

1.1 社会风险方面的研究

德国学者乌尔里希•贝克是最早探讨风险的社会学家之一，他使“风险”一词成了理解现代性社会的一种核心观念。并且首次提出“风险社会”(risk society)这一概念。英国社会学家安东尼•吉登斯也提出了关于风险社会的观点，认为风险社会是现代文明的结果，具有各种未来不确定性；将风险分为“外在的风险”(external risk)和“人为的风险”(manufactured risk)，外在的风险是可以预测和测算的，而人为的风险是难以预测的，缺少历史经验的借鉴。

图1 国外农地风险方面相关研究的学科分布Fig.1 Literature of farmland risk in different disciplines

图2 近年来国外农业领域农地风险方面文献引用频次Fig.2 Paper citation on farmland risk in agriculture in recent years

社会风险管理(social risk management, SRM)是世界银行Robert Holzmann 和S. Jorgensen于1999年提出的，当时是为了应对全球化过程中社会发展面临的严峻挑战，强调要运用多种风险管理手段，防范和应对多种社会风险的影响，实现社会经济的可持续发展。

日本学者龟井利明认为，社会风险管理是应对由于自然环境和社会环境的变化导致的风险的社会化、多样化、巨大化及国际化的对策。即，社会风险管理是合理处置社会化风险的、由众多经济主体相互协作的系统。

1.2 农村土地市场及风险方面的研究

国外没有“土地流转”这一概念，土地产权主体界定很清晰，大多是基于农村土地市场方面的研究，其中有很多是关于农村土地租赁市场方面的，这在一定程度上和我国的农村土地流转有着相似之处，从这个层面对国外农村土地市场的研究情况进行了梳理。

基于土地租赁市场的农业土地流转方面，有学者认为有着适当土地政策支撑的完善的土地市场能够确保土地最佳生产能力的发挥（Deininger and Jin, 2003），这样的一种政策体系有利于农地从生产效率低下的生产者手中转向生产效率高的生产者，从粗放的土地生产方式转向集约的土地生产方式（Klaus et al., 2007; Rawal, 2001）。Maya Kant Awasthi（2009）以印度为例，识别了土地市场的主体，比较分析了不同土地租赁安排下农地的生产力，以期为农业土地买卖和租赁的政策制定者提供政策依据。Renata Marks-Bielska（2012）对波兰的农地市场形成因素进行了详细的研究，发现农场土地市场中租赁和买卖行为发生的一个主要动机就是扩大农场面积，实现规模经营；Sikorska （2010）认为农地租赁可以为分散的农户提供便利，让他们增加农场面积，同时Sikorska（2006）也指出，农户土地“流转”(turnover)水平低是和农户对待国家农业政策支付的补助金紧密关联的。

国外关于“农地流转风险”相关的文献大多是研究土地污染的生态风险等，涉及到农地社会风险的研究不是很多，但其中有些问题和中国的农地流转市场社会风险有类似之处，例如Keita Fukunaga 和Wallace E. Huffman（2008）通过对美国农民的实证分析，认为农户和土地主签订租赁合同方式的选择受到交易成本以及风险共担机制的影响，很多农户倾向于选择农作物份额的方式支付地租以期更好地规避风险；而Douglas W. Allen 和Allison Borchers（2016）则认为美国近20年内，农户以现金租赁方式签订合同的比例是以农作物股份方式签订合同比例的2倍多，这是由于农产品种植技术和成本的提升，农户选择份额方式种植的积极性降低。Alois Mandondo•Laura German（2015）通过对非洲马拉维烟草种植土地的实证分析，认为农地规模化经营在获得高收益的同时会面临着高风险，在农业经济发展中要注意规避社会及生态方面的风险。Tesfamicheal Wossena、Thomas Bergera和Salvatore Di Falcoc（2015）通过对埃塞俄比亚的实证分析，认为社会资本的介入会有效改善农业经营管理水平并规避风险。此外，有些研究是对拉美及非洲一些国家的农村土地市场做了相关的分析，从中可以大致地反映出农村土地利用中的社会关系和风险状况。Rute Caldeira （2008）对巴西社会转型过程中失地农民的MST运动与现有体制所发生的社会冲突，由此反映出在土地改革过程中基于不同利益诉求的冲突与风险； P. Vihervaara等（2012）对乌拉圭土地利用变化过程中的社会价值进行了实证研究，凸显了土地要素重要的社会属性；Klaus Deininger等（2008）对印度的农村土地租赁市场进行了分析，认为租赁市场的一些限制因素不利于农民权益的公平和效率； Laurence C. Becker（2011）对马里城郊地区土地规模及社会关系的转型进行了分析，认为城郊土地在市场化转型的过程中往往忽视了社会关系，应当重视农村社区中社会分化的影响。Katrina Mullan 和Pauline Grosjean（2011）对中国农民向城市转移的过程中农村土地权属的安排进行了研究，分析了农村土地租赁关系的风险和限制，认为这种具有风险的租赁市场会降低农民向城市的转移。

2 国内研究现状

近年来，国内学者对农地流转及风险治理方面的研究不断增多，笔者对CNKI数据库中从1990年至今文章标题中含有“农地流转风险”的文献进行了检索，发现从2008年开始，这方面的研究明显增多（见图3），但是“农地流转”与“社会风险”相结合而开展的研究很少，这和国外的研究情况有着比较类似的特点。笔者着重对我国农地流转中的社会风险的相关文献进行的整理和分析。

图3 农地流转风险研究文献趋势Fig.3 Trend of Literature on Farmland Transfer Risks

2.1 社会风险的概念界定及分类研究

宋林飞教授是我国对社会风险进行广义与狭义区分的第一人。早在1999年，他就将广义的社会风险称为国家风险，而将狭义的社会风险称为社会风险。尔后他进一步明确了社会风险的狭义和广义两种涵义，即：“狭义的社会风险是与政治风险和经济风险相区别的一种风险。”“广义的社会风险是指由于经济、政治、文化等子系统对社会大系统的依赖，任何一个领域内的风险都会影响和波及整个社会，造成社会动荡与不安，成为社会风险。”胡滨（2012）也对社会风险做了类似的界定，广义的社会风险指除个人风险以外的任何风险，其包含政治、经济、文化、金融等子系统风险；而狭义的社会风险是指与政治风险、经济风险、文化风险、金融风险等相并列的一种风险，主要是指由个人或团体反叛社会行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。

基于社会风险的内涵界定，国内外有不少学者对社会风险的种类进行了划分。从区域整体层面来讲，安东尼·吉登斯（Anthony Giddens，2000）将现代社会的风险分为外部风险(external risk)和人为制造的风险(manufactured risk)；从农村社会层面来讲，20世纪80年代以来的农村社会改革，使农村、农业、农民在中国社会结构大变革中所面临的风险开始出现重大变化，从以传统农业社会的危险(dangers)为主逐渐向以工业化时代的风险(risks)为主转变（斯科特·拉什，2002）。根据农村社会风险形成的区域性差异，将其分为变迁性风险，是农业社会向工业社会转变过程中出现的不确定性，最为典型的是因农村劳动力的过剩与流动而引发的社会风险；转轨性风险，是农村体制转轨过程中出现的不可预测性，其中土地经营权变革面临的市场风险最为突出（曹海林、童星，2010）。常伟、李梦（2015）认为农地流转的社会风险主要包括社会保障的风险和失地风险。韩喜平、王炳程 （2016）认为农地流转的社会风险表现为认知风险、异化风险、主体丧失风险、资本攫取风险以及失业风险。

2.2 农地流转的风险识别

德国社会学家贝克(Ulrich Beck)认为，我们现在正生活在一个与传统的现代化社会完全不同的“风险社会”(risk society)之中，而我国转型期的农村社会是一个典型的风险社会，刘汉利（2007）认为中国农村社会风险共有的问题，基本上都与土地的管理以及当前研究的流转有关联。因此，农村土地流转的社会风险需要从农村社会整体层面上去识别和分析。

表1 我国农地流转社会风险识别的文献整理Table 1 Literature of Risk Identification in Farmland Circulation in China

2.3 我国农地流转社会风险的管理与防控

从风险管理的层面，窦松博（2011）认为农村土地流转风险管理是指在中国社会转型期，大批农村剩余劳动力向城市转移，农村土地“撂荒”严重，拥有农业用地承包经营权的农户将其土地使用权转让，它涉及到风险管理准备、风险识别、风险评估和风险处置等四个基本环节，并在各环节中动态进行风险沟通、风险监测与更新。刘辉（2010）认为风险防范方面着重从制度层面建立健全风险管理制度和社会保障制度，风险识别、风险评估、风险控制、风险监控四个环节建立风险管理的长效运行机制。刘勤（2012）认为土地流转风险管理的困境主要在于风险管理观念滞后，地流转制度不健全，现行的法律中很少涉及到土地流转风险管理制度建设。陈通等（2014）以禀赋效应为中介，认为农户风险认知、负面情绪能够影响农地流转意愿，可以从这个层面进行风险的管理。

从制度防范的层面，钱忠好（2002）认为要从制度层面防范农地流转的社会风险，要在政策和法律上还原农地承包经营权自物权属性的本来面貌，赋予农地承包经营权的物权性质，通过法律制度的建设克服农地承包经营权的产权残缺，从产权安排上解决农地市场流转的制度瓶颈。周博文（2012）认为要以完善法律法规政策为前提，以规范土地流转行为为核心，构建农民权利救济机制，强化监督管理，着力维护土地流转正常秩序。程序上要以法律法规政策的规范性指引土地流转行为，结合地方实际，制定切实可行的操作办法，规范土地流转的受理、审批、审查及备案工作等各个步骤和程序，以系统引导土地规范流转（王卫国，1997）。要完善农村社会保障资金筹资机制，加大对农村土地流转的财政和金融支持力度，扩大农村社会保障的覆盖面，真正免去农民流转土地的后顾之忧（仲岩，2009）。应加大农业保险工作力度，引导租赁业主积极参加农业保险，以此防范流转风险，确保农民收益（陈小君，2004）。孙小龙、郭沛（2016）认为应通过农地承包经营权确权登记颁证工作从法律层面规避风险，推动农村劳动力非农就业来促进农地使用权有序流转。

从社会保障的层面，温铁军（2006）认为农地承担着农业生产和社会保障的双重功能，大多数传统农区属于不发达地区，现在还没有条件把社会保障功能从土地上剥离开来，其耕地上的制度安排还是应该以公平为主。有条件的个别地区或者开发性生产领域，也可以通过流转搞规模经营，但必须遵循农民的意愿。规避由于土地流转诱发的城乡矛盾城市化，须建立基本的农村社保制度，使农民“生有所养，老有所依”，现阶段要发挥土地的基本保障功能，障功能，“以土地换保障”、“以粮食换保障”同时亦可在家庭保障基础之上建立补充保险模式（王瑞雪，2013；卢海元，2004；田钰燕、奉海春，2013）。林青、刘进梅（2009）认为农地流转社会风险应限制农村土地政策性的规模流转；土地流转应以保持农户家庭经营地位和维护其权益为基础，限制土地使用权转换资本的做法。常伟、李梦（2015）提出要进一步完善社会保障体制以及农业保险制度，从而加强对农地流转风险的管控。

3 研究述评

综合国内外的研究现状，笔者认为当前的研究取得了一定的成绩，但同时也存在很多问题，需要在今后开展进一步的研究：

第一、国外关于对农村土地市场方面的研究比较多，主要是基于土地市场管理、土地市场制度构建等方面的内容，在我国当前农村土地流转市场中，出租是一种主要的形式，而且我国当前的农村土地流转市场还没有完全建立起来，国外的先进经验对于我国农地流转市场的构建具有很强的借鉴意义。但是，国外对于农地流转风险方面的研究比较分散，虽然有涉及到农村土地租赁行为引发的风险问题，但更多的是关于土地污染导致的生态风险的研究，相比“社会风险”，国外对“风险社会”的研究比较系统，这为我国农地流转中的风险研究提供了很多理论借鉴。

第二，国内学者对农地流转的风险识别及治理方面的研究相对比较系统，针对我国特有的土地制度，对农地流转的各种风险进行了比较详细的研究。尽管宋林飞教授早在1999年就提出了“社会风险”的概念，但是真正从这个概念出发研究农地流转风险的学者很少，当前对农地流转中的风险识别很少从“社会风险”角度进行专门化的归纳和分析，大多是基于整体层面的分析，缺少系统化的类别划定。此外，关于农地流转风险方面的研究还不够深入，大多是一般层面的描述性分析，缺少深层次的理论分析，尤其是定量分析的方法应用很少。

第三，通过对国内外学者研究观点的梳理，笔者认为在我国农地流转的推进过程中，社会风险是不容忽视的方面，从广义上讲，社会风险是可以涵盖整个农村社会的流转风险，因此，需要对农地流转的社会风险进行具体而深入的研究，不仅是社会风险的识别，还要做好社会风险的评价，借鉴国外学者对于风险社会的理论研究，从制度层面构建农地流转社会风险防范的管理措施，完善我国学者在这一方面研究的不足。

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A review of social risk and its governance of rural land transfer in China and other countries

NIU Xing1,2, WU Guan-Cen3
(1. Innovation Base of Public Management and Policy, Fudan University, Shanghai 200433, China; 2. School of Social and Public Administration, East China University of Science and Technology, Shanghai 200237, China; 3. School of Management, Shanghai University, Shanghai 200444, China)

Managing and countering social risks in rural land transfer is extremely important. This paper, based on numerous studies, presents a detailed literature review on the recognition and governance of these social risks. The results show that foreign researchers have focused on the rural land market, especially the land rental market. In China, many renowned researchers carried out a systematic study on the risks of rural land transfer; however, hardly any research has been conducted on the “social risks” of land transfer, both in China and abroad. Therefore, further work focusing on both on research methods and content is needed urgently needed in this area.

rural land transfer; social risk; governance; research review

F301.3

：A

：2095-1329(2017)02-0064-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.02.016

2017-03-27

修回日期: 2017-04-28

牛星(1980-),女,博士,副教授,复旦大学博士后,研究方向为土地利用政策与制度.

电子邮箱: niuxing@ecust.edu.cn

联系电话: 021-64253740

国家社会科学基金青年项目“长三角地区农地流转的社会风险及治理研究”(13CJY068);博士后基金项目“政府主导型农地流转社会风险识别 产生机理与治理路径”(KLH3056054)