英国航运与海员政策回顾

2017-08-17单德赛

世界海运 2017年7期

单德赛

英国航运与海员政策回顾

单德赛

英国航运崛起于15世纪中叶，至二战结束之际海员队伍发展达到了全盛。然而20世纪80年代英国航运出现了明显衰退迹象，运力下滑，航运人才危机显露。通过回顾英国航运兴衰历史，并对英国海员政策进行梳理与评估，可以发现，航运的繁荣离不开国家的支持，以国防为导向的航运政策可以壮大海员队伍，提升海权。反之，自由放任的经济政策，则可能导致航运人才断层，致使航运走向不可逆转的颓势。以英国航运衰落为鉴，要捍卫我国航运业和海员队伍的发展成果，需要国家出台政策，对航运企业进行更大范围的财政税收扶持，并对海员培养予以大力支持和规范。

英国航运；英国海员政策；航运业；海员队伍

海运承担了英国95%以上的实体进出口贸易①参见UK Chamber of Shipping (2016) A maritime nation: UK shipping and the EU。。作为传统海上强国，航运业对于英国国民经济的重要性不言而喻。数百年海上霸主的地位为英国留下了两个重要遗产：一是世界顶级的航运经济体与航运服务中心，二是优质的航运人才储备。然而，自20世纪70年代起，英国海运强国地位遭到严重冲击：开放登记国家的出现，吸引了大量英国船东悬挂方便旗，致使英国船队规模迅速缩水。此外，自20世纪90年代起，航运人才危机显露，人才与技术的流失使得英国航运中心发展难以为继。据估计，目前英国高级船员存在3 500人次的缺口，岸基航运职位存在1 600人次的缺口。德勤（2011）预测：到2021年，如果人才缺口不能得到有效弥补，英国航运中心的竞争力将不存，航运对于国民经济的贡献力也会逐渐消失②参见德勤（2011）《关于英国海员培训的独立审查报告》。。

1914年，英国海员约有25万人。1982年马岛战争③马岛战争即福克兰战争（英文：Falklands War，简称福岛战争），又称为马尔维纳斯群岛战争（西班牙语：Guerra de las Malvinas，简称马岛战争），是指1982年4月到6月间，英国和阿根廷为争夺英方称之为福克兰群岛（阿根廷方面称为马尔维纳斯群岛）的主权而爆发的一场局部战争。之际，登记海员降至79 000人。如今，英国全境仅剩14 600名海员。与之类似，在英国登记的船舶（500总吨以上）也从1950年的3 000艘下降至不足1 000艘。海员队伍与船队萎缩成为近25年来英国航运关注的焦点。

意识到双重危机，并经过漫长的国会辩论，英国政府最终决定大举干预，试图重振本国航运业，避免因人才断层导致航运中心衰落的厄运。当前英国政府设立了四大基本目标：第一，通过航运业刺激国民经济增长；第二，鼓励港口经济发展；第三，确保对英国水域内的船舶进行有效治理；第四，提升海上安防与安全。为实现上述四个目标，英国将政策的重中之重放在两个方面：一是增加英籍船舶数量，二是稳定并提升英国海员的质量与数量。这两大举措成为提升英国航运国际竞争力的基础。

本文首先介绍英国航运及海员队伍的兴起，然后探讨二战后英国航运衰落的原因，梳理自20世纪90年代起英国为振兴海运业采取的政策，分析这一系列政策的历史背景，评估其利弊得失，以供我国决策者参考。

一、英国航运与海员队伍的兴起（15世纪—1945年）

海洋是英国重要的贸易通道与国防屏障。数百年来，航运始终是英国国民精神与国家历史中不可或缺的一部分。15世纪中叶见证了英国商船航运的起步，大量从事海运贸易的皇家特许公司在这一时期出现。伴随着海上棉花贸易的兴起，一批商业冒险家抓住机会，得以将棉花运输控制在英国公司手中。然而，一个世纪之后，英国在航运竞争中表现不佳。16世纪50年代，英国拥有50 000吨的运力，不及竞争对手城邦汉堡①在1871年普鲁士统一德意志之前，汉堡长期作为独立城邦存在。、法国、威尼斯，更远远落后于荷兰、西班牙、葡萄牙。

1558年伊丽莎白一世即位后，通过一系列促进航运的政策②也有史学家评价这一阶段是王权默许、支持海盗的时代，海盗劫掠在伊丽莎白一世时代被看成是一种防止西班牙天主教侵略与保家卫国的爱国行为。海盗挟英王名义在世界海域抢劫金银、贩卖奴隶、参加海战、镇压叛乱，维护了英国的政治秩序和国家独立，增加了英国的资本原始积累，打击了西班牙的海洋霸权，开创英国航运的辉煌。，这种落后局面才逐步得以改观。至17世纪中叶，随着东西方贸易的扩张，尤其是新大陆的发现，英国在造船技术上实现突破，有能力建造600～700总吨的船舶。

对外战争是英国海员队伍增长的重要原因。在拿破仑战争时期（1803—1815年），海员队伍迅速增长。至18世纪晚期，在1 200万英国人口中涌现出30万海员，另有33 000名外国人服务于英籍船舶。第二次百年战争期间（1689—1815年），共有126 000名海军与145 000名商船海员服役。据估计，当时每六个英国家庭之中就有一个家庭直接从事海员职业。二战爆发之际（1939年），共有159 000名海员供职于英国商船。商船队在战争中起到重要的作用：60艘客轮被皇家海军征用，改装成为载人船舶，协助35万英国士兵撤离敦刻尔克，完成了历史上著名的“光荣撤退”。诺曼底登陆之际，2 000艘英国船舶承担了对欧洲大陆最终战役的补给任务。

英国海员在二战中也付出了巨大牺牲：共有2 416艘英国船舶被击沉，34 018名海员牺牲。英国海员在战争中作出的贡献为历史所铭记，也奠定了英国对海员职业进行特殊保护的重要历史与民意基础。伦敦庆祝二战胜利之时，海员随海陆空三军一并行进至英国国会接受民众的欢呼致敬。在《商船航运法案》1947—1948年二读辩论之际，时任交通部长的阿尔弗雷德·伯恩斯谦逊地指出，该法案提供给海员的权益保障只能聊表国家与民众对于在战争中作出卓越贡献的海员的谢意。他说：“我代表英国的民众对商船海员在战争作出的巨大贡献表示最诚挚的感谢。在战争中，众多船东接受国家征召，支援前线战事。不论船东或是海员，都贡献了他们宝贵的航海技能。关于海员作出的英雄事迹，毋庸赘言。三万海员的牺牲，超过一千万总吨运力的损失，都表明了航运业和海员在战争中作出的巨大而深远的贡献。”1949年之后，商船海员正式被乔治五世命名为“商船海军”，位列海陆空三军之后，由王储担任总指挥官。海员在二战中的特别贡献，以及王室颁赠的特别殊荣，为战后英国海员享有特别法律保护奠定了深厚的民意基础。这一阶段是英国海员队伍极盛之时，二战中的牺牲换来了荣誉声望，并成为法律特殊保护的劳动者③Louise Butcher （2010）Shipping: UK Policy.SN/BT/595.House of Commons Library.。

二、英国航运与海员队伍的衰落（1945—1982年）

战后的英国航运经历了一段平静发展。当技术变革袭来时，已经是1956年苏伊士运河危机之后：海上旅客运输逐渐消失，干散货船取代了老式不定期船，滚装船成为近海运输的主要运载工具。航空事业的快速发展也使得海上旅客运输逐渐退出历史舞台。1958年航空客运量首次超过海运客运量。英国船队规模也随之缩水，1948年到1970年之间，英国在世界船队运力比例从22.4%下降到了8.3%。面对这些变化，1967年工党政府成立了咨商委员会对航运业进行调查，根据最新市场与科技发展情况，回顾英国航运业的组织结构，调查航运业运营模式及影响航运有效性与竞争力的因素。

该咨商委员会由威斯康特·罗克迪尔主持。就航运业的各方面提出了建议，包括近海运输、远海定线运输与不定线运输和液货运输，涉及技术、培训、税收以及航运金融。尽管发现了诸多挑战，该报告对于航运的前景依然抱有乐观态度。该报告指出：“考虑到世界海运格局，我们会发现对于海运的需求依然会有持续的增长，新技术的应用会极大地改变航运服务的类型。航运依然会向着技术密集与资金密集型方向发展。”

当时许多航运人士，尤其是一些海员，对于航运前景与未来就业机会抱有深深的忧虑。但是这一时期的政府决策者认为，这是航运人士多虑而无法全身心投入自身职业发展。他们坚持认为，英国航运业需要掌控自己的命运，有了决心，就能实现行业发展。报告建议：首先，航运公司必须调整自身适应外界变化；其次，必须提升管理专业性，最大限度利用现有技术水平扩大业务范围。政府决策者认为，凭借英国航运业的创新精神，不仅可以提升航运的生产效率，还可以促进行业成长壮大，并确保未来再续辉煌。

然而，后续历史证明，政府决策者的结论过于乐观。1982年马岛战争彻底暴露了英国航运业衰败的事实。英国与阿根廷在福克兰群岛发生了主权冲突，而在征调英籍船舶的过程中，举国上下突然发现英国的船队所剩无几，运力从1975年的5 000万吨下滑到1982年的2 800万吨。马岛战争再次把英国航运业推向全社会瞩目的焦点：仅有来自33家公司的54艘船舶被征调，完成医疗、补给和维修等任务，与二战结束之时英国船队与海员规模相比形成巨大反差①参见A New History of British Shipping, p462。。

三、1982-1997年航运政策大辩论时期

1982年马岛战争暴露出的英国航运实力衰退引发了大规模政治辩论。争议焦点在于保守党政府一贯奉行自由竞争，反对政府政策干预经济，而航运业恰恰需要政策扶持与财政补贴方能扭转颓势。航运业的需求与执政党政策之间的冲突使得大辩论持续了长达15年之久。保守党政府试图避免对航运业进行财政补贴，尽管这些补贴为其他航运国家所偏爱。英国政府试图追求自由贸易，开放市场，但是与此同时，又认为维持英国籍船舶安全管理与海员水准十分必要。

尽管关于英国船队整体下滑的原因争议较多，但其中最广为接受的原因是船舶离岸登记，以及方便旗的广泛使用。此外，英国船员较高的人力成本与严格的船上住宿标准是业内公认的问题。再者，英国执法部门倾向于严格执行国际公约确立的安全标准，较诸多方便旗国更为苛刻，这也给航运企业增加了营运的成本。

在第一次国会辩论中，鲍勃·米歇尔指出：“马岛战争表明我国需要充足的本国船舶、本国高级船员与普通船员。我主张商船海员应当被视为英国国防战略的一部分。如果可能，应从国防经费拨款确保一支强有力的商船海军队伍。”时任交通大臣的杰瑞·维根对米歇尔就商船规模下滑的论点作出回应，他并不赞成对于航运业提供直接财政拨款，因为英国商船船队既然可以完成马岛战争的战略补给任务，也就说明目前的海上力量可以满足英国国防需要。但是他也承认，马岛战争再次凸显了商船船员与皇家海军之间的依存关系，国防部与航运业密切依存。

1986年，爱德华·杜·肯爵士（保守党）发表文章力陈恢复商船海军的重要性。他指出，航运的衰退是保守党政府过分拘泥于自由市场经济原则，放任航运自生自灭的灾难性后果。他对80年代航运衰退的危害做出了如下分析②参见Sir Edward Du Cann, Time to Hoist the Red Ensign (1986)。：

（一）国防漏洞

英国商船队应当视为国家第四武装力量，但船舶短缺成为国防的软肋。目前商船队规模完全不足以称得上是一支国防力量。如遇战事，英法海底隧道必须关闭，现有海峡渡轮无法供给美国在北约范围内的军事力量。发生战争时，必然出现征用英籍船舶的情况，现有船舶远不足以满足战时需求。不论是应对核战争还是常规战争，商船运力不足会直接影响到战时民用物资供应。马岛战争的胜利表明英国商船力量可以基本满足英国常规战争需要，但如此薄弱的国防将迫使英国面临核威胁。

（二）经济损失

20世纪80年代，英国最大的无形资产收入（除旅游业外）来自航运。然而，在几年之间，这一经济贡献缩减了三分之一强。更糟糕的是，直至1977年航运业都是健康盈余，而在1985年居然出现全行业1 157百万（英镑）的亏损。

商船队规模的下滑还会产生其他周边效应。英国航运订单一直是英国造船繁荣的核心，然而，至1985年劳埃德船级社入籍的船舶居然全部都从英国撤资。大量的船舶设备制造业也都岌岌可危，同时影响到租船业务、技术、金融与保险等。航海教育方面，六所航海院校难以为继，被迫关闭。

大量“出租车”一般的外籍船舶等待着英国的进口商，源于英国港口近乎免费的使费。尽管这在经济学理论上不存在问题，但是，汇率变化、制造业工资水平、运费都将影响运输成本，这些外籍船舶不能成为英国运力的可靠保证。因此，在航运领域，自由市场理论在航运业中是失灵的。

（三）衰退原因

英国的自由放任政策与其竞争对手国家（日本、韩国及苏联）的积极干预政策形成了鲜明对比。英国工会，尽管今日更为明智，确实成为英国航运业衰落的推手之一。另一大衰落主因是保守党时期对待航运非常不利的税制。1984年以来政府废除对于购买或建造船舶的补贴，而其他竞争国家却通过诸多的补贴措施占得先机。此外，阻碍航运与贸易的政治因素，例如一些外国政府为保护本国船队而进行沿海航权保留、特定货物运输保留，这极大阻碍了航运业的自由竞争。在航运成本分配承担上与主要竞争对手存在差异，尤其是船员培训方面，经常使英国船东处于竞争劣势。

爱德华·杜·肯爵士总结到，如果不采取积极进取的措施来防止商船队规模的下滑，那么终究有一天，皇家海军也就没有存在的必要了：因为英国海上利益已经消亡了。有鉴于事态严重，他提出如下建议：首先，唤醒民众意识，加强航运与国防教育。其次，仿效丘吉尔政府在战时的做法，由内阁大臣总领航运事务，各部门协同配合。第三，游说欧盟各国，重振欧洲商业影响力，减少造船订单外流，鼓励大规模的船舶报废并且禁止次等船舶进入市场，呼吁欧洲各国保持对航运系统的控制。第四，政府应当为船东营造更加积极的经济环境，重建航运业盈利模式。1984年对于船东优惠税率的废除是一个致命性的错误。第五，重构英国航运研究基金。

1986年交通委员会宣布对英国商船队衰退进行调查，但由于1987年大选的来临，使得该调查只能进行一个短期临时的研究。新国会在1988年才得以发布完整报告。然而，在调查报告发布之前，新的《商船航运法案》（1988）颁布。1988年《商船航运法》包括三部分，即船舶注册、建立商船海员储备的措施，以及促进船员培训的补贴措施，以保证航运安全。商船海员储备的规定是回应马岛之战后国内上下对于航运政策缺失的批评。

新《商船航运法》于1988年5月3日得以批准，在交通委员会正式调查报告发布之前出台，为政府提供船员培训与减税的措施确立了法律基础，并确定了商船海军预备役的建制。紧随其后，海员免税的措施也得以推行。免税的门槛从10个月海外工作时限缩减到了9个月。这使得大多数船员可以满足免税的条件，远洋海员职业经济上的吸引力增强。据估计，免税措施为航运业带来了1 500万～2 000万英镑的效益。

1988年7月7日，英国政府与开放登记国家巴哈马签署协议，确保英国的海外船舶在战争与危机之时依然可以被政府征用。通过这些举措，政府希望可以保证英国航运业能够继续为国家提供运力和海员。

1993年，时任航空海运大臣凯尼斯爵士确立了促进航运发展的优先目标，提升英国航运国际竞争力，努力开辟国际市场，确保较高的安全和环境标准。然而，凯尼斯爵士反对对航运业进行直接财政补贴。他指出：“我们都意识到航运业当今存在的问题，在于其他国家给予本国航运业直接或间接的补贴。复制其他国家的补贴措施，会导致新一轮国家补贴竞争，破坏市场，进而对自由市场造成影速响。这不符合任何竞争行业的利益。我们应当继续敦促欧盟和经合国家放弃国家直接补贴的措施。”

工党发言人指出，直接财政补贴应当扩大使用，由于其他欧盟国家都意识到，并不存在一个国际航运公平竞争平台，因此都采取对于航运特别支持的举措。而保守党政府却拒绝帮助自己国家的行业，我们需要采用一个欧盟和世界各国普遍采用的方式，第一步就是对于航运业进行直接补贴，进一步豁免新聘用船员的社保，建立航运企业园区，复兴主要港口和造船领域。

1993年12月，时任国务卿约翰·麦克格雷宣布了扶持航运业的一系列举措，包括：修改船舶注册登记要求；允许欧盟成员在英国设立航运企业，注册船舶；首次允许光船租赁在英国登记；对于英籍船舶聘任外籍高级船员进行咨商；延长对实习生和操作级海员的补贴措施，鼓励职业晋升；提升全球范围内的船旗国检查水平，确保国际条约可以执行。①Department of Transport press notice,“MacGregor sets out five measures to assist British shipping industry”, 21 April 1994.

1995年英国正式放弃了对于高级船员国籍的限制，自1919年以来实行的对英国和英联邦爱尔兰的海员国籍的规定被全部废除，规定只要持有英国海员适任证书或相应证书的海员，就可以在英籍非战略性船舶上工作。

英国航运政策大辩论时期处于保守党执政的18年之间，而对航运进行干预与保守党的执政方针存在冲突，所以也造成这一阶段政府扶持航运的政策处于难产状态。尽管保守党内部的有识之士意识到了航运业中市场失灵的问题，但是直接财政补贴的做法无法得到广泛的支持。保守党政府一直试图寻求引导各国航运竞争走向自由市场的道路，并放弃了对英籍船舶服役海员的国籍限制，然而这一做法却为工会所诟病，并抨击其是导致英国海员就业环境进一步恶化的重要原因。

四、1997—2010年工党执政时期

在1997年大选宣言中，工党承诺：“致力于航运港口建设，激发航运经济潜力。”赢得大选之后，交通部并入了“超级大部”——环境、交通与地区发展事务部，由副首相约翰·普利斯科特担任部长。1997年10月，普利斯科特宣布重振英国航运的三点主张：一、促进国际合作，鼓励提升国际航运安全管理标准；二、培训顶级质量海员；三、政企高度合作繁荣英国航运②Labour Party Manifesto, New Labour because Britain deserves better, April 1997.。

1997年11月17日，交通部长格兰达·杰克逊宣布：“新政府将力阻英国航运的衰退，赋予航运业足够的支持。毫无疑问，我们坚信可以看到英国船队的复兴。”普利斯科特成立了专门航运工作组，负责航运发展核心议题：确保从航运业促进经济与环境效益最大化；扭转英国船队下滑的局面；扩大海员就业与重振海员培训；鼓励船东及全行业对海员培训的人力物力投入。

1998年专门工作组完成调研报告，由于工作组由多方利益代表组成，不同意见众多，最后送交首相与内阁定夺。之后，工作组报告成为英国航运白皮书《英国航运：开拓新道路》的重要组成部分。

英国政府白皮书指出：国际航运市场被外国航运企业的价格战和国家补贴扰乱，新的航运政策应当基于更为长远的目标，企业、工会和政府三方要密切合作投身于新航运政策的制定。

专门工作组提出以下建议：

1.资助培训：设立海员培训基金，由航运及港口物流行业资助，确保海员技术储备。鼓励英国劳务公司为外国船东培训船员，保证海员就业，更新海员劳动力市场供应。设立行业培训税目，由各航运企业缴纳确保未来航运人才可持续供应。提高SMarT计划资助比例，百分之百覆盖培训费用，政府应当对SMarT进行长期财务投入。（接受）

2.提升并简化培训：确保SMarT计划不会打乱混派船舶公司管理，建立航运院校毕业生快速晋升通道。（接受）

3.增加英国普通船员竞争力：创立普通船员数据库，为雇主、雇员、培训机构、工会、政府提供数据。鼓励普通船员考取高级船员证书。增强英国普通船员的就业竞争力。（接受）

4.全面提升就业环境：（1）减轻航运雇主的社会保险税负（拒绝。英国政府拒绝为任何行业开辟减免社会保险的先例，政府认为破坏社会保险基本原则弊大于利）。（2）修改社会保险规则，允许服务于外籍船舶的英国海员自愿加入国民社保计划（政府同意考虑，在福利改革背景下，可以将外派船员纳入国民社保计划）。（3）扩大海员个人所得税免除计划，但对于公司的减税予以限制，只有当公司履行最低培训任务时，方可减税（政府同意修改海员个税减免计划）。（4）扩大现有海员所得税减免的地理适用范围，只要海员在船工作满足一定时限，即可减免（拒绝，在英国领土范围，包括船舶在内工作的英国公民不符合海外收入减免条件）。

5.保障英国海员就业前景：修改现行移民规定，提升英国海员国际就业机会，寻求与欧盟各国合作开展短途水上客运商业机会（接受）；确保英国海岸警卫队有充足的经费执行船旗国管理与港口国监督（接受）；考虑将500总吨以下船舶纳入安全配员管理体系。

6.保障英国海员劳动权利：（1）确保受雇于英国航运公司的海员的劳动权利得到充分的保护；（2）检查并打击在国内航行船舶上非法使用外籍劳工的情况。

7.改善财政环境：对英国居民航运企业及非英国居民航运企业在英分支，引入吨税制度；对于航运企业固定资产折旧额度予以优惠，允许航运企业在吨税与所得税之间做出选择；确保英国拥有优惠的税收环境。

8.为英国航运创造新的机遇：保障现有港口和水路运输规模；鼓励英国航运企业积极融入欧洲航运市场；扩大英国海员国际就业机会。

9.政企合作，确保英籍登记船舶保有良好声誉①DETR, British Shipping: Charting a new course, December 1998.。

英国航运白皮书得到保守党的广泛支持。考虑到保守党长期坚持自由放任的治国理念，这一成果来之不易。但白皮书之中所设想政策的最终落实则是由1997年执政后的工党政府推行的。基于《英国航运：开拓新道路》政府白皮书，工党落实了三大支持海员的政策：一是吨税改革与公司最低培训责任，二是SMarT计划，三是保护海员免受歧视、骚扰和伤害的法案②Department of Transport and Maritime and Coastguard Agency (2015) 2010 to 2015 government policy: maritime sector.https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-maritime-sector/2010-to-2015-government-policymaritime-sector（Access date: June 9th, 2017）.。

吨税制度是作为企业所得税的替代方式，根据船舶净吨位计征税收的一种方法。吨税制度可以确保清晰确定的税负，为广大欧洲国家使用。在英国进行管理与运营的航运公司均可以选择加入吨税制后，船舶并不需要在英国重复注册登记。

英国吨税制度的核心特征在于最低培训义务。此项义务要求每一航运公司，在其船队的每15个高级海员岗位中，招募并培训一名高级海员实习生，并且对于普通海员的聘用与培训予以适当考虑。该海员实习生必须为英国公民或者具有英国居民身份的欧盟公民。

政府为航运业提供支持，意欲提升英国海员技能。英国政府通过SMarT计划覆盖了大约一半的高级海员实习生培训成本。政府也通过海员所得税减免计划支持航运业。SMarT计划于1998年引入，通过财政支持航运组织，确保英国可以始终保持拥有专业航海人才。起初每年财政预算1 200万英镑，目前已提高至1 500万英镑。

SMarT计划全称为“航运支持计划”（Support for Maritime Training），由英国海岸警卫队海事技术支持处负责。SMarT计划以财政年度（4月至次年3月）为周期，对于海员培训进行支持。具体包括对五类海员的支持：

1.实习生：正在接受经认证的航海教育，并即将首次获得高级海员适任证书的学员。

2.操作级高级海员：接受经认证的进修课程，以期获得更高级别的海员适任证书。

3.普通海员：参与经认证的岸基培训课程，且该课程不超过52周。

4.持有高级海员适任证书，为再次激活证书参与再培训的人员。

5.冗余普通海员参与二等职业资格进修的，例如渔船船员、退役海军人员及其他普通海员可以参加油轮业务培训。

五、英国航运政策评估

SMarT对于海员培训每年1 200万英镑的投入，是否完成了1988年英国航运白皮书中确立的航运复兴任务呢？为了评估此项政策的实际效果，2011年英国政府委托德勤和牛津经济咨询公司进行一项第三方独立调查，探讨英国政府航运政策的效果。

独立调查报告指出，航运业高度流动性导致航运市场很大程度上脱离英国政府的监管与控制。一方面，随着雇主的国际流动，航运业的人力资源相应具备高度流动性的特征，海员也随之流向世界各地。另一方面，航运人才培养具有周期长、培训任务多而重的特点，一般的学术训练不足以培养适格的海员，上船实习是海员培养过程中不可或缺的环节。周期长与培训任务多两个特点使得海员培训成本较高。据Gekara（2008）研究发现，如果全部由学生家庭承担培训费用，完成一个高级船员的基本训练，需要交纳14 000英镑的学费。

独立调查报告重申，以英国籍船舶减少与海员供应下滑为两大表现的英国航运业衰退是由多种因素导致的。这些因素包括贸易方式的转变、全球化、来自廉价外籍劳工的竞争，以及英国年轻人对于航海职业兴趣的丧失。从既往关于英国航运政策的研究结论可以看出，这些问题依然没有得到有效解决，反而继续影响英国航运的发展。英国海员的短缺导致英国航运公司大量聘用外籍船员，更致命的是，英国岸基航运中心无法得到有效人才补给，岌岌可危。

独立调查发现，在SMarT计划进行10年以来，航海实习生的人数从1998年450人增加到2009年925人。SMarT直接起到了扩大航运人才储备的作用。此外，2010年较吨税附加最低培训标准以前，出现了200名实习生的增长。每增加一名实习生，对于英国经济的贡献都不容小觑，因为航运人才较社会普通劳动力对经济增长的贡献更大，能为英国创造更多的就业机会。以2010年为例，经济分析显示，如果以每名航运人才从业20年计算，该年度的受训海员可以为英国经济创造5 800万英镑的产值，而政府的投入是1 200万英镑，投资回报率为4.8倍。如果将企业所纳1 800万吨税计入，投资回报率约在1.9倍左右。

牛津经济咨询公司预测英国海员/退役海员的供应在未来仍然会是短缺的，基于此假设，短缺最严重的阶段将是2016—2019年，至2021年会有所好转。届时会有3 500名高级海员缺口，1 600名退役海员缺口。此外，经济咨询师指出，一般经济学理论指导下，通过海员工资提升可以弥补海员短缺的局面，但是海员培训受制于现有实习岗位，如果航运公司无法提供更多的实习岗位，那么基于一般经济学供需与薪资理论无法解决海员短缺的问题。

既往研究显示，英国本土培训的海员过少，例如，Lewarn发现，每年培训的普通船员远远不足①Lewarn, B.(2009), A review of some solutions to the shortage of maritime skills, Maritime Transport Policy Centre, AMC.。这不仅是英国的问题，也是整个欧盟面临的问题。欧盟委员会《航运就业、竞争力与政策建议》表明，非欧盟低级船员的就业增加是以牺牲欧盟船员就业为代价的。欧洲高级船员的就业与职业稳定也是问题重重，尽管这一个问题被欧盟东扩所掩盖。英国海员数量的下降与全球化竞争密切相关。海员培训市场遍及全球，现有的认证体系使得海员不需要持有英国的适任证书也可以在英国船舶上服务。Gekara（2008）将这一宽松的法规政策列为航运企业用廉价非欧盟船员取代英国船员的直接原因。这一观点的直接证据是英国工会要求对2008年《雇佣法案》进行改革，改变英国最低工资不适用于外国海员的规定。根据波罗的海航运公会的海上人力资源统计数据，只有25%国际海员供给来自于发达国家/经合组织国家，其余的海员则来自东欧、非洲、拉丁美洲、远东与印度次大陆地区②Gekara, Victor Oyaro.Globalisation, State Strategies and the Shipping Labour Market.Diss.Cardiff University, 2008.。

着眼于英国，尽管采用了SMarT政策的倾斜与支持，依然无法扭转海员流失的趋势。既往研究揭示了如下四个原因：英国航运企业雇佣较多的外籍船员，年轻人对于航运业与海事领域丧失兴趣，难以保持现有船员，实习生中途退出率过高。第一个原因是需求方面的解释，其他三个原因则是供给侧的因素。过去的研究对于不同因素各有侧重，但是全球化始终位列关键原因。

Gardener等的观点①Gardner, B.M., Marlow, P.B., Naim, M.M., Nair, R.V.and Pettit, S.J.(2003): The UK economy’s requirements for people with experience of working at sea, Commissioned by the Department for Transport, the Chamber of Shipping and the Marine Society.也支持印证了上述分析，他们认为在海员劳动力市场全球化的背景之下，英国的船东聘用外籍船员的数量在增加。这一雇佣倾向的转变导致了英国本土海员实习生数量显著下降。此外，英国船东对于国外海员的使用进一步减少了培训赞助者的数量。只有当航运公司可以获得长期受益，并且对于祖国有强烈归属感的情况下，企业才会全面致力于海员的培训与职业发展。而这样的归属感越来越罕见，充分利用新兴劳动力市场中的廉价海员成为各公司的首要选择。

反思全球化对于英国海员市场的影响，既往研究提示政策层面的侧重点应当放在市场需求的方向。尽管SMarT计划设计的初衷是提升船员培训增加海员就业，Gekara（2008）指出，在缺乏航运公司需求的情况下，此项政策很难成功。如果英国高级船员相比于外籍高级海员更为昂贵，除非有极大的技能差异，航运公司会更加倾向于聘用外籍海员。因此，政府与航运企业之间的矛盾将长期存在：企业希望通过聘用廉价外籍海员而政府希望推进国家航运人才储备。

Gekara（2008）调研显示，诸多航运公司人力资源经理表达了对于航海职业对年轻人吸引力的担忧。航海职业对年轻人的吸引力逐渐降低，以至于英国本土已经不能再为商船舰队提供高级海员。考虑到海员职业较高的工资报酬，这一发现令人惊讶。然而，关于航海意识降低这一论调也遭遇了挑战。通过对航运学院的调研，Gekara否认了航海职业兴趣显著下滑这一观点。如何吸引年轻一代人投身海员职业成为各主管部门公认的难题。欧盟将航运业始终作为鼓励与支持的对象，希望维持一个强大茁壮的航运业，可以将经济、环境与国家利益统一在一起。

此外，根据Gekara针对实习生的访谈，实习生称高离职率是由于缺少财务与情感支持导致的。课程内容设计、海上艰苦生活、航海学院设施不足、上船实习缺乏、高级船员的冷漠和欺凌，都是实习生放弃航海职业的原因。这一发现也为Nautilus International（高级海员工会）的后续调研所证实。

尽管SMarT计划并不能阻挡英国航运公司雇佣外籍海员的大趋势，但是独立调查指出，为了确保英国航运中心的地位，必须保证英籍海员的培训，储备航运人才。鉴于航运中心可以带动周边产业发展，并且对比发现航运人才创造经济价值高于一般社会工种，因此政府支持航运培训计划应当继续。

六、小结

通过对英国航运及海员政策的历史回顾，可以发现，航运业的发展并不是市场经济自由竞争的结果。从伊丽莎白一世开始，英国航运的崛起依赖于王权的支持；二战之中，国防的需要更是让英国海员的数量、质量乃至社会声望达到顶峰。对于航运衰落的反思也是缘于1982年马岛战争暴露出的国防运输支援力量不足。对比保守党执政时期（1982—1997年）与工党执政时期（1997—2010年），可以看出，保守党自由放任的治国理念导致了漫长的国会辩论，将英国航运人才短缺问题的解决时机一拖再拖，以至于1998年SMarT计划实施之际，仅能在2021年左右缓解陆基航运中心管理人才短缺的问题。马岛战争之后，经历了15年的漫长辩论，保守党人士才逐渐觉醒。航运竞争中市场的调节作用是严重失灵的，航运人才断层一旦出现，就难以恢复，教训沉痛且惨重。

另一方面，根据2011年的第三方独立调查结果，航运人才创造的经济价值高于社会一般工种，政府补贴航运培训的回报率高达4.8倍。对于国家而言，投资航运人才储备，经济回报丰厚，不仅可以维持航运中心的繁荣，还可以拉动周边产业发展，增加就业机会。SMarT计划是成功的，可持续的，并且能为英国未来的发展繁荣打下良好的基础。

我国外派海员事业起步的时期，恰恰是在保守党执政时期，英国深陷航运政策辩论泥潭的阶段。某种意义上说，我们外派海员队伍发展抓住了历史性的机遇，中国目前海员人数位居世界第一，且正向航运强国迈进。英国航运兴衰的历史已证明，如果政府将航运业放任给市场自主调节，对航运企业不予以倾斜保护，对本国船舶不采取税收优惠，对未来海员储备没有清晰的规划，那么极有可能会重蹈英国航运衰落的覆辙。作为传统陆权国家，民众的海权意识本就薄弱，单纯依托市场主体的自由竞争很难维系航运业的繁荣。目前，我国60%以上的运力在海外注册，海员流失问题严重，如遇海上军事冲突，很有可能在不远的将来面临英国马岛战争的困局。此外，世界航运竞争从来不曾是自由市场竞争，背后均有各国政府的干预，没有国家扶持的航运业是无法在国际竞争中取胜的。

综上所述，以二战后英国航运衰落为鉴，要捍卫我国航运业和海员队伍的发展成果，需要国家出台政策，对航运企业进行更大范围的财政税收扶持，对海员培养予以大力支持和规范。