南京积分落户的政策考量

孟静++王树华

一座城市人口刚达800万水平线的城市，南京为何迅速推行积分落户政策？这背后的战略考量何在？

南京市公安局网站眼下成为市民频频登陆的热点网站。因为自2017年2月1日积分落户政策颁布后，3月1日起正式受理申请，5月公布首批落户者名单。

“年龄加19分，护士初级职称加80分，本科毕业加80分，缴纳社保金5年加49.56分……”31岁的王方从湖北中医高等专科学校毕业来宁工作至今，户口一直留在老家，非常希望能成为第一批落户者。南京落户新政最大的突破，在于首次为久居城市的无房户开辟落户通道。

刚柔

南京的积分落户政策，破除了原有单一的购房落户要求，刚柔并济推进落户政策更加公平、透明。

其刚性的一面体现在：“量化”，把模糊的判断数据化为15项指标，对各种情况给予了准确的分数赋值，指标一目了然、可操作强；“透明”，积分排名通过中国南京、南京公安网站等媒介向社会公示，保障了公民的知情权和监督权；其柔性的一面体现在：“因地制宜”，立足南京对劳动力的结构性需求和东部中心城市功能定位的要求，设置具体指标；“动态调整”，按照政策设计，超过100分可以申请积分落户，但没有设置固定的落户分数线，南京可以根据每年人口调控需求适度调控落户指标数。

截至目前，国内共有16座特大或超大城市均已实施积分落户，各市的积分落户政策也都建立在城市的功能定位和自身发展需求基础上，各有特色。

与南京相比，北京、上海的人口压力更大，落户条件也更严格。

北京的积分落户政策首先要控制人口增长、疏解首都城市功能，设置“在京连续缴纳社会保险7年及以上”的硬性规定，及合法稳定就业、合法稳定住所两项指标，每连续缴纳社保满1年积3分（博士学位只积37分），优先解决存量人口的要求，几乎不会增加北京的人口压力。

上海、广州、深圳、南京立足城市功能升级，更加重视对人才的引进：上海更看重专业技术职称和教育背景，专业技术最高积分高达140分，并对紧缺急需专业和特定的公共服务领域落户有优惠；南京更看重文化程度、技术技能水平和科技成果，落脚于引进高层次人才，并且设置了不良征信减分指标，更注重适应城市生活的新市民的筛选；广州和深圳更重视普遍性的文化程度和技术能力，对本科以上文化学历的赋分没有细分，对本市紧缺的专业人才有加分优惠，更注重人才的实用价值和专业针对性。

双赢

南京的积分落户是基于现实情况的阶段性政策，它立足于多重因素的综合平衡，有效协调城市功能优化、人口数量调控与外来人口落户三方面需求，实现了城市发展与流动人口的双赢。

首先是有效控制人口规模，优化城市空间结构。特大城市的户籍问题是几十年中累积下来的，一次性解决所有问题会给城市带来过大压力，导致更严重的交通拥堵、环境污染等城市病，只能逐步解决。

南京市城市总体规划要求，到2020年，中心城区常住人口控制在670万人以内，落户限制在南京将继续存在，适度控制人口规模是积分落户的重要导向。满100分可以申请落户，实际上为落户设计了一定限制，符合条件的人按积分高低排队轮候办理，这种阶梯式的落户通道合理调控了落户的规模和节奏，给城市和外来人口一个缓冲期。

在控制人口总量的同时，积分落户还合理调控人口空间布局，把积分和中心城区的人口疏解、江北新区的开发相结合，在江宁、六合、浦口、溧水、高淳落户都可以加分，有利于缓解现有职住分离的情况带来的通勤压力。

其次是动态调控人口结构，推动城市功能升级。南京的城市定位是东部地区重要的中心城市、全国重要的科研教育基地，其产业结构已进入人才密集型发展阶段，对高素质、高技能、创新创业人才的需求日益增加。现行的积分落户政策在坚持普遍性的基础上，设计了更有针对性的人才评价指标，对参保情况、文化程度、技能水平、纳税情况等进行符合城市定位的赋分，可以对申请入户人员进行全面、科学的综合评价，优先引进知识型、技术型、创新型人才，为城市转型升级提供足够的人力资源支持。

第三是综合考量人口需求，保障外来人口利益。积分落户终结了购房落户的政策，设计了一套包括居住年限、就业、文化技术水平等在内的完整指标体系，综合考虑不同群体需求和优势，提供多元化的落户渠道。

申请落户者，如果其中一项指标不足，可以通过其他渠道弥补，是当前情况下实现相对公平的最好办法。政策还设置了社会公益指标，鼓励外来人口参加志愿者服务等活动，有利于增强外来人口的文化接纳、行为适应、身份认同等社会融入度。

南京的外来人口以“80后”、“90后”居多，他们中很大一部分已到了结婚生子的年龄，家庭落户的需求十分强烈。为此，南京积分落户政策规定，获得落户资格的申请人有产权住房的，其配偶、未成年子女可随迁落户，妥善解决了家庭落户的问题。

治本

积分落户政策作为一项渐进式改革措施，因其依然没有去除附着于户籍上的福利，因此其阶段性、过渡性色彩比较浓厚。

国务院2014年印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，要“建立城乡统一的户口登记制度”。这说明，户籍制度改革的根本目的是要实现城乡一体化，让城乡居民均等地享有社会各项公共服务。因此，户籍将最终回归到其人口登记管理的本源功能，建立在户籍福利基础之上的积分落户政策必然也会随着户籍制度的深化改革而最终取消。我们认为，积分落户政策只是治标，户籍改革的治本之策必然要落脚到均衡发展上来，重点是推进“两个均衡发展”。

一是以区域均衡发展理念推动大中小城市一體化发展。在区域一体化发展的过程中，除了满足经济一体化要求，还应该特别注重社会发展和公共服务的一体化。要依靠中央和上级政府的协调和引导，加大区域内部财政转移支付力度，重点加强对中小城市和欠发达地区公共资源的配置，实现公共资源在区域间的均衡分布，显著缩小大中小城市公共服务差距，以同城化为目标，加强大城市与中小城市的密切联系，促进就业人口从大城市向周边中小城市分流。要积极引导大城市将城市非核心功能向中小城市转移，支持中小城市主动对接大城市产业转移，通过区域内城市功能的优化整合、产业发展的合理布局，带动人口空间布局的优化。

二是以城乡均衡发展理念统筹城乡基本公共服务均等化。人口过度向城市特别是大城市集聚，说到底是城乡基本公共服务不均等造成的。有序推动人口流动，从根本上化解大城市病的问题，应该在积分落户制实行的同时，大力加强以城乡居民公共服务均等化为主要内容的公共服务均等化建设。

要改革财政支出结构，改变政府的财政资金以城市建设为主的传统投资格局，进一步加大对农业和农村投资的力度，进一步增加农村基本公共服务供给，着力提高农村教育、医疗、文化、卫生等公共服务领域发展水平，创新农村社会管理机制，提高农村社会管理水平，缩小城乡基本公共服务的差距。要着力扭转城乡收入差距扩大趋势，通过推行城乡企业无差别用工，建立健全工资调整机制和社会保障体系，切实增加农民收入，让城乡居民能够均等地共享改革发展成果。

（作者单位：江苏省社会科学院区域现代化研究院，本文系江苏省社会科学基金项目江苏新型城镇化地域空间一体化研究（编号：13JDA006）和江苏形成强市场与强政府正向叠加效应的发展模式研究（编号：14SZB025）的研究成果。）