上海市城市更新系列政策的调研与评估

文/张永珍

上海市城市更新系列政策的调研与评估

文/张永珍

近三年来，上海提出“建设用地零增长”目标，围绕集约用地、城市更新、自贸区与科创中心建设等陆续出台了一系列创新政策。为此，笔者通过调研，从管理部门、园区平台、国有企业、民营企业四个维度进行分析，为今后的政策优化和细化提供依据。

一、政策系统性问题

受访企业认为，现有城市更新政策似乎停留在原则上，缺少具体操作细则，且文件较为多变，各时期的侧重点又各不相同，由此导致政策的系统性、连贯性、一致性不强。

此外，政策之间存在交叉重叠，出现了政策路径选择性使用问题。文件之间，有的是前后继承替代关系，有的在存在部分重叠的同时，在有些领域又存在政策空白区。

很多政策的有效期太短，如两年或五年，企业对于今后的政策走向预期存有不确定性。而城市更新项目的操作程序较为复杂，转型规划、集体决策、实施改造的整个流程往往需要两年以上时间。也就是说，城市更新项目实施所需的时间已经超过了个别政策的有效时间。企业担心政策优惠可能随时“关门”。有的企业因流程所需时间紧张，干脆放弃了改造计划。因此，迫切希望有一个相对稳定、长期的政策预期环境。

二、转型方向较为单一

现有城市更新政策大部分聚焦于工业用地的转型再开发，转型后的用途方向也基本锁定在研发、办公、商业等领域。

近年市场上商业、办公物业总体处于过剩状态，部分更新城市项目的收益状况并不如预期。由于参与城市更新的企业大部分原来不从事房地产业，企业作为个体，很难对城市整体的空间需求有精准的把握，再开发的用途定位重复、有偏差等情况时有发生。所以，政府在推进城市更新项目时，应事先详细评估周边区域的市场供需状况，给予科学引导，同时从总体上把控改造节奏，避免新增的城市空间供给与需求又出现新的结构性矛盾。

部分企业甚至提出，希望城市更新政策能根据实际情况设置“由高往低”调整的路径，或者保留用地性质但允许灵活“降格”使用。

三、相关实施主体

（一）“园区平台”身份的认定

实际操作中，“园区平台”大部分是由区一级政府认定的，准入标准并不统一，由此引发了许多疑问。如：大型集团的园区平台身份是确定的，但是其下属股份公司或小比例参股的公司，事实上也承担一部分园区开发职能，能不能也算作“园区平台”？某单位在甲区已被认定为“园区平台”，跑到乙区参与城市更新项目，其平台身份是否还要经过乙区区政府的再次确认？

（二）平台公司的土地回购政策

2015年的69号文规定：“支持园区平台收购企业节余工业用地。……土地收购价格可以在原出让价格基础上，增加适当的财务成本和管理费用，原则上不得高于上一年度区域内的工业用地产业项目类地价的平均价格。”

这一政策虽然在名义上支持园区平台进行土地回购，但过于理想化。从主体身份上讲，“园区平台”既没有土地收储的法定职能，也没有享受特殊税收优惠，与被回购主体谈判时都是平等的民事主体。园区内的土地收购基本处于市场化运作模式，价高者得，平台公司在土地回购方面并不具备优势。尤其是按照“原出让价格加财务成本和管理费用回购”这一条，实践中没有可操作性。

（三）民营企业的诉求

在地价高企的背景下，民企会将城市更新视作新的拿地手段，通过收购兼并经营不善的国企来获取土地开发权。部分受访民营房地产企业建议出台政策，拓宽民企参与城市更新的渠道，例如：筛选出一些城市改造PPP项目，与国企合作，就特定土地资产设立混合所有制的项目公司，注入资金和管理经验。

四、存量补地价问题

受访主体多数反映“补地价”的成本过高，现有政策所确定的补地价成本，与市场化拿地的成本差异不大。在城市更新背景下，企业除了补地价成本，往往还要承担较多的公共利益部分，包括市政设施建设、公共空间等，很多项目难以在经济上实现自平衡。

受访者建议，补地价金额确定时，应根据各个项目的具体情况，对企业承担的公共利益部分的支出，部分予以抵扣。

五、关于公共空间开放

受访者基本都拥护增加公共空间、公共服务设施的政策，认为公共空间与服务设施能够带来增量人流，对于地块开发有正面作用，但政策细则还可优化，例如：“规划公共绿地、广场用地及地块开放空间用地占城市建设用地的比例应不低于15%。……规划公共服务设施用地占城市建设用地的比例应不低于10%。”这些硬性比例要求存在“一刀切”的问题，并没有充分考虑当地的公共配套现状和实际需求缺口。而且，企业对于周边所需的公共空间和配套设施心里没谱，需要政府的引导与信息支持。

建议“因地施策”，在提出公共空间开放要求的同时，由政府先行对该地块周边进行综合评估，向企业提供需求信息，避免企业盲目决策。另外，硬性指标控制可以更灵活一点，建议将公共空间开放度与其他激励措施挂钩，或者允许跨区、跨地块进行“指标调剂”，让企业有更多的选择权。

六、关于物业自持比例要求

改造后物业自持比例的要求，对企业产生的影响如下：1.降低了项目的预期收益率。目前办公或商业的平均租金回报率通常都低于银行同期贷款利率，也低于社会一般投资回报率，持有物业拉低了项目的预期回报。2.大部分参与城市更新的企业欠缺物业管理能力，长期持有增加了项目管理成本和经营风险。目前，参与城市更新改造的主体主要是非房地产主业的国企，企业在城市更新方面缺乏相应的人才储备和能力储备。

受访者建议，物业自持比例要求可采取更灵活的措施，例如：同一转型大区域内的两家或多家开发主体，相互之间可“调剂”自持面积指标；同一主体在不同区域同时操作两个城市更新项目，可根据当地需求情况，跨区调剂自持面积指标。

七、今后城市更新政策调整和优化的方向

（一）完善政策法规体系

应系统评估、梳理既有的创新政策，研究上海市城市更新过程的特点、难点，并借鉴其他省市的经验。在此基础上，选择适当的时机启动地方性法规的制定程序。建立一套以“地方性法规（条例）+实施细则”为主干、充分融于本市规划土地政策法规之中的体系，以替代目前“实施办法+系列文件”的体系；以全面完整、可持续的政策创新机制，代替临时性、应急性的政策措施；将相互重叠、交叉但又有遗漏的政策体系加以梳理和完善。树立广义的城市更新理念，稳定全社会的政策预期。

（二）建立跨部门联动推进机制

上海已进入“创新驱动发展、经济转型升级”时期，仅局限于规划土地领域，仅仅依靠规土部门一家的制度创新，改革就难免会陷入单兵突进的境地。应当建立包括财政、税务、国资委、经信委、科委、市场监管、公安户籍、安监消防、环保等多个部门共同参与的政策研究与联合推进机制，主动研究制度之间的对接措施，确保政策之间的激励相容。

（三）增强实施机制的灵活性

在实施机制上，应更多地发挥“市场机制的决定性作用”，在确保政策保障功能的前提下适度增加弹性空间，因地制宜，分区施策。

制定实施细则时要以群众是否满意、企业是否认可作为终极目标，而不必过分纠结于具体的技术性指标。应更加注重利益引导，将政策目标与参与主体自身的利益捆绑在一起，强调土地利用绩效挂钩和利益共享机制，诱之以利，绳之以法，解决城市更新中的动力机制问题。

（四）鼓励第三方机构发挥作用

目前，开展城市更新较为成功的企业，通常都是集团旗下存量土地资产数量庞大的企业，他们专门组建了专业化团队进行开发和后期运营。而对于存量土地有限的企业而言，就不值得组建独立的运营队伍了。应出台有针对性的措施，鼓励专业化运作团队以第三方身份对外输出经验、输出能力，并建议设立城市更新企业协会，搭建政府与企业及第三方机构之间的沟通桥梁。

（作者单位：上海城市房地产估价有限公司）