“2017城市群协同治理论坛”成功举办

“2017城市群协同治理论坛”成功举办

编者按：2017年4月20日，“2017城市群协同治理论坛”在湖南城市学院建筑规划楼成功举办。本届论坛由中国城市规划学会主办，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会、湖南城市学院、湖南省城乡规划学会承办，湖南城市学院建筑与城市规划学院、湖南城市学院规划建筑设计研究院、湖南省城市经济研究基地、湖南省新型城镇化研究基地协办。论坛开幕式由中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会主任张京祥教授主持，中国城市规划学会副理事长、秘书长，国际规划师学会副主席石楠教授致辞。部分省市规划管理部门、规划设计院以及有关规划、设计咨询机构、开发企业代表200余人出席了论坛。为了进一步交流城市群协同治理的新理念、新方法和新路径，现将部分专家的精彩发言整理如下，以飨读者。

结合西咸一体化发展来谈西部地区的城市群协同治理

史怀昱

陕西省城市规划设计研究院 院长

西咸一体化可分成两大阶段。第一阶段：省级主导，两市协调（上世纪1990年代末—2016年）。西安和咸阳两市的一体化建设，从开始提出到2016年大致经历了三个时期。第一个时期：省上敦促，两市协作（2000年—2007年）。第二个时期：省上统筹，共建新区（2008年—2010年）。第三个时期：省政府主导，建设新区（2011年—2016年）；第二阶段：市级（西安）主导，统一建设（2017至今）。2017年1月陕西明确由西安市托管西咸新区，西安、咸阳两市的一体化速度明显加快，但是，这种以行政区划调整来解决协同治理问题的方法仍值得商榷。

总结西咸新区的发展历程，我认为在城市群协同治理方面，需要重点考虑以下3个方面。首先，治理方式与发展阶段密切相关。城市群的发展在理论上可分为雏形发育、快速发育、趋于成熟和成熟4个阶段。在不同发展阶段，城市群发展的动力机制、开发模式、空间结构也有所不同，应结合阶段特征采取不同的治理方式。其次，治理的方式应该体现层级性，对于不同层级应该留有一定的弹性。省级层面（乃至国家层面）、市县层面应该有治理侧重，采用行政手段或是体制外的各种非正式的制度安排，分层应对协调发展的问题。最后，协同治理的核心是解决好利益分配问题。城市群协同发展牵涉到不同的发展主体，在制定协同发展政策时，要做好不同主体的利益分配问题，做到公平公正，才能有效促进城市群的一体化协同发展。

治理的尺度、边界及其社会维度

刘玉亭

华南理工大学建筑学院城市规划系 教授、博导

今天谈治理的3个重要议题。一是尺度（scale）。首先是作为区域治理领域的重要理论范式，即“尺度重构”（rescaling）和“尺度政治”。改革开放早期，中央分权导向的“尺度下移”（downscaling），促进以大城市为主体的地方发展。而在新世纪融入全球化背景下，以“城市群”等为主体的“尺度上移”（upscaling），则旨在促进区域协调，参与全球竞争；其次是作为治理的对象尺度。不同对象尺度，所能采取的治理模式以及所应关注的治理问题各有侧重。

二是边界（border）。广义上，边界并不单纯指代一个固化的物质实体，更有广泛的社会、文化和政治内涵，并具有不断演进和重构的特质。从治理的纬度，边界同样具有多尺度、多纬度的内涵演绎。以广佛边界地区为例，府际间的同城化努力，在组织模式以及项目共建等方面稍有成效，但在利益分配和政治考量等方面的各自盘算，导致广佛在基础设施互联、公共服务设施共享等方面仍是低效运行。

三是治理的社会纬度（civil society）。政府、市场和社会作为发展的三元主体，在治理领域的理想层面，应形成现实关联和协同互动的治理共同体。在西方国家，社会组织在国家和地方治理的多个领域发挥了重要甚至是决定性作用。但在中国的现实背景下，社会纬度是矮化的甚至是缺失的！如何回归社会主体的本真属性，这需要自我反思，也需要国家在治理体系的深层次改革。

从人本与生态视角看高铁与城市的协同发展

李 辉

中铁城市规划设计研究院 副院长

我主要从人本和生态的角度，探讨高铁与城市如何更好地协同发展。关于人本问题。首先是高铁站的选址，不少城市的高铁站选址都远离建成区，导致了“高铁很快，到家不易”现象，依托高铁站建设的新城新区人气也不旺。尤其是中小城市不能盲目跟风大城市，应结合城市自身能级和阶段合理选址；其次是城市活力。高铁站区的开放性、公共性应当大大加强，车站和城市要真正一体化，而不是各自为政。从规划上看，把一些吸引人气的公共设施布局在站区周边，形成城市客厅，这样大家才愿意聚集过来活动，会出现很多衍生功能，城市的活力才能激发出来。

关于生态问题。现在高铁站地区普遍是一个大车站加一个大广场，对原生的生态环境不够尊重，市民体验不够好。我认为不少高铁站周边建设过于强调仪式性、展示性，而忽略了生态特色。习总书记对北京副中心的规划建设有一个指示，就是要让绿色生态成为副中心最大的特色。北京那样的城市都要把绿色生态作为最大的特色，高铁站为何不可呢？很多人对南京火车站印象深刻，一出站碧波荡漾的玄武湖、郁郁葱葱的紫金山和整个城市的天际线一览无余，南京“山水城林”的特色一下子就出来了，这是一个“设计结合自然”的典范。

快速城镇化地区乡村空间优化路径探索

赵 毅

江苏省城镇与乡村规划设计院 副院长、研究员级高级规划师

伴随着城镇化进程的推进，农村人口减少是大势所趋。在研判并遵循城乡发展规律的前提下，实现乡村人口的“精明收缩”和乡愁记忆的永久留存，促进乡村基本公共服务改善和村庄居民点空间优化，是城乡统筹发展需要回答的重要问题。

江苏人多地少，城镇化快速发展，在乡村空间优化方面进行了有益探索。一是重新审视、挖掘价值。重识乡村的生态、文化、产业等多元价值。二是众中选优、分类引导。将现状自然村庄分为“重点村”、“特色村”和“一般村”，其中“重点村”和“特色村”是规划发展的村庄。“重点村”以推进乡村地区基本公共服务均等化为目标，“特色村”以留下乡韵、记住乡愁为目标，将公共服务水平提升和保护乡愁进行有效统一。三是分级配置，服务保障。“重点村”配置规模适度的公共服务和交通市政设施。通过“重点村”的合理布局和设施配置，引导形成城乡均等的公共服务设施体系。四是保护特色、记住乡愁。村庄特色主要体现在内涵挖掘和外在形塑两个方面，通过“内外兼修”，塑造特色田园乡村。五是有序引导、环境整洁。乡村地区大量“一般村”仍会长期存在，应按照“整洁村庄”标准建设并建立长效管理机制，保障村民基本生活需求。

城市群规划编制的原因、方法和内容

官卫华

南京市城市规划编制研究中心 副主任

城市群规划应重点考虑以下3个方面：

一是“为什么编？”深入剖析当前城市群规划存在的问题，例如对主体功能区规划缺乏在市县空间层面的分解落实，省市域城镇体系规划中对生态保护、区域协调等规划内容过于原则。今后城乡规划主管部门可通过创新开展城市群空间协同规划等多种规划形式，上承全国城镇体系规划、主体功能区规划等上位规划，下接法定城乡规划，积极引领城市群协同发展。

二是“怎么编？”强调自上而下与自下而上相结合，切实将过去以科层制管理、指令性控制、行政力配置资源为特征的工作方式转变为以扁平化治理、多元协调协商、市场配置资源为特点的组织方式。例如2013年南京都市圈内8个城市自下而上联合成立了都市圈城市发展联盟，以“平等互利、深化协作、责任共担、共赢发展”为准则，建立起有利于区域公平、适应市场经济条件的“决策—协调—执行”三级运作机制。

三是“编什么？”要有所为，有所不为。按照市场决定和政府调控相结合的原则，重点以利益协调为核心，以厘清城市外部空间规划条件为导向，与政府事权相匹配，结合各城市的人口、产业、生态和城镇空间布局状况，确定各城市之间的规划约定。以此指导各城市总体规划修编和跨界地区控制性详细规划等法定规划的编制，实现“以管定编”。

城市群发展的精髓就是“协同”

于 涛

南京大学建筑与城市规划学院 副教授

“协同”既是城市群发展的高级阶段，也是其走向成熟的标志。否则城市群只是一群乌合之众、一盘散沙，只会加剧地方行政壁垒、拔苗助长以及同质化竞争等问题，有专家形象地称之为“城市群病”。因此，为了解决城市群发展的问题，必须通过治理等方式来推动城市群在产业、社会、空间、公服、交通、基础设施、环保、生态、城乡统筹以及体制机制等方面的“协同”。

“城市群协同治理”到底路在何方？我认为可以从三个方面入手：一是明确城市群发展目标与战略，设立高权威协同管理机构，细化组织协调和利益共享机制，共享城市群空间信息平台，推进跨界地区衔接；二是强化城市群规划的法定地位，优化城市群规划的编制范式，以城市间要素流分析为依据，实现城市群从单中心、等级化向多中心、扁平化空间格局的转变；三是加快城市群协同治理创新，利用城市群协同发展评估体系改革“画地为牢”的政绩考核制度，推进“省管县”和“强县（镇）扩权”，扩大县（镇）的经济和管理权限，调动中小城市和城镇的发展积极性。城市群协同治理是一个复杂的系统性问题，从学术意义的城市群研究到治理的实操层面还有比较大的转换空间，尚需治理的多元主体共同参与进来，才能更好地推动我国城市群的协同发展。

关于城市群协同治理的几个观点——基于深圳及周边地区的观察

盛 鸣

深圳市城市规划设计研究院 副总规划师

我认为，城市群协同治理首先需要情投意合，关键是利益共享、责任共担。如果一味地通过自上而下的“拉郎配”，即便能够建立诸如“市长联席会议”等工作机制，城市群协同发展的实质性推进也将缺乏持久动力。只有从各城市的自身出发，满足各自的兴趣点或利益主张，上下联动、寻求“非零和”博弈和多方共赢，才能避免“貌合神离”，实现真正的、可持续的协同发展。

其次，城市群协同治理需要顺势而为、循序渐进。由于受到有限的土地资源限制，深圳已经容纳不下的部分产业开始外溢。特别是近几年城市综合商务成本的快速提高，使科技创新服务业的空间逐步分离，逐步将深圳最引以自豪的创新产业推到中心城区以外，甚至市外。实际上，这既可视作深圳产业辐射外溢，也是深莞惠一体化真正顺势而为、逐步开花的结果。

最后，市场和企业应该成为城市群协同治理的主导力量。从深莞惠地区城镇协同发展的特点和趋势看，企业和市场都是城市群协同发展的主要力量。互联网、电子信息和金融等行业，包括华为和阿里巴巴都趋向于把研发中心放在深圳，将制造、仓储物流和供应链等放在惠州、东莞等周边城市。高端制造业、信息产业的研发+制造+物流一体化区域组织模式，可能成为未来深莞惠一体化的主要方向。

（本文图片和文字由南京大学建筑与城市规划学院于涛副教授提供。）