美国参与式治理框架下的社区民主协商

汪金龙++李晓彬

[摘 要]

民主协商作为社区治理创新的重要方法和协调社区各方利益的有效手段一直受到政府、市场和社会的高度关注。在反思自由代议制民主弊端的基础上，美国经历了从参与民主到协商民主再到参与式协商民主的理论发展，在实际的社区民主协商操作中形成了参与式治理框架下社区民主协商的实践形式，积累了一些成功的经验，通过对这些经验的分析和总结，可以为我国的社区民主协商建设与发展提供一些可借鉴的方法和路径。

[关键词]

美国参与式治理；社区民主协商；经验；启示

[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）08-0058-03

一直以来，民主协商作为社区治理创新的重要方法和协调社区各方利益的有效手段而受到了政府、市场和社会的高度关注。在反思自由代议制民主弊端的基础上，美国经历了从参与民主到协商民主再到参与式协商民主的理论发展。从“参与民主”与“协商民主”两个概念的关系来看，由于两者既有理论上的关联和继承，又在实践上有很多共通之处，所以在代议制民主的主导地位难以撼动的情况下，参与民主和协商民主两个理论体系逐步走向融合。在实践过程中学者们提出两种策略：一是协商性参与（Deliberative Participation），即为制度外的大规模社会参与运动注入协商的因素；二是参与性协商（Participatory Deliberation），即通过当代技术手段扩大制度内部协商的参与范围。[1]这两种融合模式作为居民参与协商广度和深度的代表，在基层的社区治理中都有涉及，结合来看，“参与”可以作为一种前提条件，在广泛参与的背景框架下来具体开展社区民主协商的工作。得益于成熟的理论体系和优良的自治传统，美国这种参与式治理框架下的社区民主协商在实际操作中产生了良好的效果，积累了一些成功的经验，这也为我国的社区民主协商建设与发展提供了可借鉴的方法和路径。

一、参与式社区民主协商的模式化运作

长期的发展使美国形成了许多参与式社区民主协商的经典模式，并实现了理论的科学化与体系化、应用的规范化与常态化，同时不断促进自身的改革和发展以适应新的社区治理需要。

美国拥有良好的自治基础，不仅公民具有较强的民主意识，社区也有比较成熟的参与机制，参与式社区治理完全可以作为一种背景模式的角色，将协商嵌入其中，关系到社区公民切身利益的社区治理和公共决策方面的问题大都可以用参与性协商的方式来解决。在过去的几十年里，欧美各国有几十种形式的参与式社区民主協商活动在地方政府或是社区等不同的行政层级举办或进行实验，其中很大一部分经典模式诞生于美国，例如：公民会议（Citizens Conference）、公民陪审团（Citizens Jury）、协商式民意调查（Deliberative Polls）、21世纪市镇会议（The 21st Century Town Meeting）以及学习圈（Study Circles）等[2]，这些不同的模式，根据政策议题的性质、参与对象的背景、参与者的遴选方式、结论的形式等不同而有所差异。虽然各有特色，但这些模式的背后都有一个整体的参与式治理框架，这个框架为政府、组织和个人参与到社区的民主协商提供了接口，使参与协商的各方都能在既定的制度、流程和规则下顺利开展工作，也使各种保障方式迅速体系化。

无论是哪种社区协商模式，只有经常应用到社区日常的事务处理中去，才能得到巩固与完善。上述几种模式虽然诞生的时间都不长，但是都已在美国甚至更多的欧亚国家的社区民主协商中被应用，其中不乏很多实际操作中的经典案例。只有通过常态化的应用，才能使参与者得到流程化的训练，保证参与各方能有序地参与到社区协商之中，当然这其中更需要专业的指导来协调各方，使他们做到心中有数，将更多的精力放在解决社区治理的问题上。同时这样的实际演练也能使操作团队发现模式自身的不足并及时加以修正。要保证协商过程顺利进行，首先要有一个良好的制度设计来使协商流程规范化和程序化。公民陪审团创始人内德·克罗斯比在自己的博士论文中提出公民陪审团制度，后来专门设立杰斐逊中心来研究和实践这一新的民主形式；21世纪市镇会议以技术和方法见长，正是这些要素对流程进行了有效的规划，才能保证几千人同一天聚在一起讨论复杂的问题而不至混乱。开会之前，先定规则，这是美国人开会的特色，比如“罗伯特议事规则”作为一个科学有效的定律就在美国的各类会议中被广泛应用。相比之下，我国的社区民主协商还处于初步发展的阶段，在制度建设、程序规范和规则应用方面还有一些问题需要解决。

二、社区民主协商的多元化参与

各类非政府组织在美国的社区协商中扮演着十分重要的角色，数以百万计的非政府组织遍布美国的各个社区，为社区提供各个层次的服务，有效弥补了政府工作的不足。学习圈[3]是由美国的学习圈资源中心（Study Circles Resource Center， SCRC）推动的一种参与式社区治理下民主协商的讨论模式，此中心于1989年在保罗·艾歇尔（Paul J. Aicher）基金会的支持下成立，学习圈的目的在于通过集合不同阶层、种族、教育程度、年龄和政治观点的民众进行对话协商，培养社区解决自身问题的能力，以协助社区的发展。这一模式广泛地运作在邻里、城镇等地方政府的层级，并且提供了各社区在操作此讨论模式的协助和训练。学习圈的运作与一般谈话及聆听的会谈形式不同，它是由来自各种背景与理念的小区民众（通常为8-12人），聚在一起讨论小区成员共同关切的议题，通过公正的主持人带领讨论，由参与成员自身的生活经验出发，讨论过程中尊重不同的观点并提供每个人发言的空间，强调聆听与寻找共同理解。通过学习圈的过程，参与者超越自己原先对某项议题的了解，扩大了自身的观点，这个过程有助于解决社区冲突以及促进参与者批判性的思考，不但培养了各种参与者之间关系，也建立了参与者之间沟通的桥梁，使得参与者与自身生活以外更广大的世界有所连结。自1989年成立以来，学习圈资源中心已经协助超过400个美国社区运用学习圈的协商模式来解决社区面对的问题，这些议题包括种族、教育、贫穷、移民、青年发展、邻里关系、社区安全、警民关系和社区发展等。该中心在历经多年推动的经验显示，学习圈的确是想要改善社区生活并寻求组织社区对话的人士可以运用的一种创新且有效的参与性协商模式。

诸如此类的非政府组织通过向社区提供人力资源和物质资源，为社区居民参与协商搭建了一个很好的平台，也营造了一个良好的氛围，不仅能有效地实现社区治理的目标，更加强了居民之间的交流，增强了居民之间的信任，培育了社会资本，使这种参与式治理框架下的社区民主协商走向良性发展的轨道。在这一过程中，政府要明确自己的定位，例如我国在社会治理新格局中给政府的定位是“政府负责”，但负责的程度、范围要有深度和广度上的边界，不能大包大揽，要更多地发挥引导的作用，同时给社会组织和居民提供双向的参与渠道，这样才能使社区协商更有活力，更有效果。

三、参与式治理框架为社区民主协商提供系统化的保障

社区中参与式的治理框架为协商建立了完备的保障体系，包括制度、组织政策上的保障以及财力、基础设施、技术和智力等方面的保障。

社区协商不仅需要广泛的参与，更需要充分的人财物资源来保障整个活动的顺利开展。参与式社区治理框架在制度设计上为社区民主协商提供了突破口，即以自下而上的参与式治理为主要原则来建立和完善相关模式的运作机制。美国政府制定了诸如《住宅和社区发展法》、《国家和社区服务合作条例》等关于社区的法律制度，地方政府也结合自身区域特点给社区协商提供更加细致的法律制度和政策的支持。在财力和物力上，学习圈资源中心由保罗·艾歇尔基金会提供稳定的资金保障，全国性非营利组织21世纪市镇会议所需要的设备支持也得到政府和居民的赞助[4]，这些基础设施的建设对一些贫困的社区来说意义更加重大。有了这些基础性的保障，社区协商过程中的组织力量就可以发挥作用，组织者引导协商的各方代表有序参与其中，在几个模式中，主持人、社区志愿者等都贡献出了自己的力量与智慧，这些主持人和志愿者都是经过专业的培训而掌握了相关知识，他们连同这些模式的设计者以及相关领域的专家学者等为参与式社区协商提供了强有力的智力保障，这也是这些经典模式长盛不衰的一个关键点。随着时代的发展，计算机、手机等终端的普及率迅速上升，更多人选择独自行动，网络、多媒体等新技术的应用使社区协商的参与程度极大提高，在21世纪市镇会议案例中，通过这些新的技术和方法，该模式将一个个单独的个体融入到一个庞大的协商会议中，实现了几千人的线上融合，这样的方式正是改变我国社区协商中议事成员结构单一化的一剂良方。我国的社区协商正处在初步发展阶段，迫于社区管理的压力，建设社区协商载体的投入还不能达到充分的水平，这就需要更多的区域内商业机构、社会组织甚至个人自主参与到社区民主协商的建设中来，贡献自己的力量和智慧。

四、民众的协商精神使社区协商的运用大众化

美国在社区民主协商的建设与推广过程中，利用了社区良好的自治基础，充分发扬了居民的协商精神，促进了社区民主协商活动的开展。

从“五月花”号登陆北美大陆以来，早期居民约定俗成的传统就成为美国乡镇自治的源头和基础。美国社区居民良好的自治精神已成为其民情的一大特点。无论是21世纪市镇会议，还是学习圈资源中心，这些模式在美国大大小小的社区发挥作用时，政府部门的干预是极少的，连主办方也只是提供基础性的指导工作，活跃在整个过程中的是社区各类居民，从议题的提出到方案的执行，参与协商的社区居民都当做是自己的事情去认真对待，他们知道如何定位自己的角色、责任以及与政府的关系，有着强有力的公民身份意识。参与式社区民主协商充分利用了美国社区居民的这些优点，在设立制度、制定规则、安排流程时将这种精神层面的元素融入其中，使参与式社区治理的框架更加富有弹性，这样就更有利于社区民主协商的嵌入。社区居民这种积极的反馈同样有利于协商会议主办方的工作，这种良性的互动使居民的利益表达更加自如、参与渠道更加通畅、协商结果更加有效。自治传统和协商精神就像是润滑剂一样使这种参与式社区治理框架下的社区民主协商开展得毫无阻力。这些要素使美国参与式治理框架下的社区民主协商形成一个良性循环和互动的过程。经过长期的运作，大量政府机构、社会组织和志愿者积极主动地参与到其中，随着网络技术等现代化手段的应用，这些载体在基层社区治理中发挥的作用越来越重要。在这一过程中，公民不仅是治理的对象，也是达成良善基层治理的理论构建者与政策伙伴。通过有效的公民参与，公民的民主素养得以提升，政策的质量得以加强，民主政治也得以深化。

美国这种参与式治理下社区民主协商的优良模式有其特殊的产生背景：良好的社区居民自治传统、完善的公民社会体系、成熟的社区商业化运作模式、民众积极参与的志愿精神等。活络的民主政治需要透过较低的行政层级并广纳草根性的公民参与来促成[5]，社区协商就是通过基层公民的参与来解决城市社区管理和建设的一个有效方式，但这在我国却面临着各种问题的考验，譬如法制化、制度化、规范化程度不够，专业人员、协商技术的缺乏，与其他社区组织关系的模糊等等，针对这些方面的问题，结合美国参与式治理框架下社区民主协商模式的一些经验，我国在基层社区民主协商建设和完善过程中至少要做到以下几点：一是要结合社区的实际发展状况，培育适合本社区协商议事的平台，完善相关制度，最终形成科学、规范、有序的稳定模式；二是鼓励各类社会组织、非政府组织（诸如非营利组织、志愿者组织、社区公民组织、基金会等）參与到社区民主协商中来，政府与组织之间建立合作关系，共同推进社区民主协商活动的展开；三是明确社区各组织职权边界，协同服务社区的民主协商建设，为协商工作的顺利有序开展建立有效的保障体系；四是加强对相关成员的专业指导和培训工作，同时积极动员各类社区居民参与社区协商，培育居民的协商精神，鼓励居民以协商的方式来自我管理、自我服务，使民主协商作为解决基层问题的一种手段更加大众化。我们在借鉴美国经验的时候要注意地域差异，结合自己的实际情况建构参与式社区治理的框架，根据不同社区的特点嵌入民主协商机制，促进和谐社区建设，加快“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”社会治理体系的完善。

参考文献

[1]郑慧.参与民主与协商民主之辨[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012.11（6）：24.

[2][4]马奔.协商民主的方法[M].北京：中央文献出版社，2015（1）.307-325.

[3]林子伦.审议民主在社区：台湾地区的经验[C].“海峡两岸参与式地方治理”学术研讨会资料，2008.9.22-23.

[5]Ian Shapiro.The State of Democratic Theory[M]. Princeton University Press， 2003.

作者汪金龙系中共上海市委党校党史党建教研部硕士研究生，李晓彬系中共上海市委党校社会学教研部硕士研究生；指导教师：周敬青

责任编辑：赵 菲